КОНТИНЕНТ - Новости и аналитика актуальных событий в мире, мнения и комментарии экспертов и обозревателей
Конституция ясно говорит, что вся исполнительная власть принадлежит президенту.
В понедельник Верховный суд заслушает устные аргументы по делу Trump v. Slaughter – делу, которое в самом простом виде сводится к вопросу, имел ли президент полномочия уволить Ребекку Слоутер, члена Федеральной торговой комиссии. Однако на самом деле дело затрагивает куда более серьёзный вопрос о разделении властей и объёме исполнительных полномочий по Статье II, а также о том, должен ли Верховный суд пересмотреть почти вековой прецедент по делу Humphrey’s Executor.
Если начать с простого: в марте 2025 года президент Трамп уведомил Слоутер, что увольняет её «из Федеральной торговой комиссии, с немедленным вступлением в силу», поскольку её «дальнейшая служба в FTC несовместима с приоритетами [его] администрации». Слоутер, чей срок полномочий в качестве комиссара FTC должен был истечь лишь в 2029 году, подала иск против Трампа, утверждая, что президент не может уволить её без наличия достаточных оснований.
Слоутер утверждала, что Конгресс установил законом ограничение: президент может увольнять комиссаров только в случаях «неэффективности, неисполнения обязанностей или злоупотреблений на службе». Поскольку Трамп не заявлял, что она была неэффективной, недобросовестной или совершала злоупотребления, Слоутер настаивала, что у Трампа не было полномочий её уволить.
Окружной суд согласился с этим и издал судебное предписание восстановить Слоутер в должности. Администрация Трампа пыталась добиться приостановки исполнения этого запрета в окружном суде и в федеральном Апелляционном суде округа Колумбия, однако оба суда отказали, оставив запрет в силе, а Слоутер – в составе FTC.
После этого администрация Трампа обратилась в Верховный суд с просьбой приостановить действие предписания и немедленно рассмотреть апелляцию. Верховный суд удовлетворил обе просьбы, временно отстранив Слоутер от исполнения обязанностей в FTC до окончательного решения. Затем Верховный суд поручил сторонам подготовить аргументы по двум вопросам:
«(1) Нарушают ли предусмотренные законом гарантии от увольнения для членов Федеральной торговой комиссии принцип разделения властей и, если да, следует ли отменить прецедент Humphrey’s Executor v. United States, 295 U.S. 602 (1935).
(2) Может ли федеральный суд препятствовать увольнению человека с государственной должности либо путем предоставления средств правовой защиты в порядке справедливости, либо в соответствии с законом?»
На слушаниях в понедельник, вероятнее всего, основное внимание будет уделено первому вопросу, поскольку если президент действительно обладает полномочиями уволить Слоутер, то судьям нет необходимости решать, вправе ли суды требовать восстановления чиновника в должности.
По первому вопросу суду предстоит решить, может ли Конгресс с помощью закона ограничивать полномочия президента по увольнению члена FTC или же такой закон неконституционен, поскольку нарушает принцип разделения властей. Связанный вопрос – нужно ли отменить решение 1935 года по делу Humphrey’s Executor.
В Humphrey’s Executor Верховный суд постановил, что Конгресс вправе ограничить полномочия президента по увольнению комиссаров FTC, поскольку они «не занимали места в исполнительной ветви и … не осуществляли никакой части исполнительной власти, возложенной Конституцией на президента». 295 U.S. 628. Придя к этому выводу, суд описал FTC как «административный орган, созданный Конгрессом для реализации законодательной политики, воплощённой в законе, в соответствии с установленными законодательными стандартами, а также для выполнения иных обязанностей в качестве законодательного или судебного помощника». Там же, 628. Суд фактически представил FTC как орган, который «действует отчасти квазизаконодательным, отчасти квазисудебным образом», и пояснил, что вместе с полномочием создавать такие агентства у Конгресса есть «право устанавливать срок их существования и запрещать их упразднение иначе как по уважительной причине в течение этого срока». Id.
Позднее Верховный суд частично отступил от позиции Humphrey’s Executor, отметив, что вывод о том, что FTC «не осуществляет исполнительной власти», «не выдержал проверку временем». И современная FTC использует куда больше исполнительных полномочий, чем в 1930-е годы, применяя и обеспечивая соблюдение множества федеральных законов.
Но основная проблема в рассуждениях Humphrey’s Executor заключалась в исходной посылке: будто в нашей конституционной республике допустимо существование «безголовой» четвертой ветви власти, сочетающей в себе квазизаконодательные, квазиисполнительные и квазисудебные функции. Конституция США, напротив, чётко разделяет полномочия трёх ветвей власти в Статьях I, II и III.
Статья II имеет ключевое значение для дела Trump v. Slaughter, поскольку она прямо наделяет «исполнительной властью» «президента» Соединённых Штатов. Текст, структура и исторический контекст Статьи II показывают, что президент, как единоличный глава исполнительной власти, обладает всей исполнительной властью – включая «ничем не ограниченное полномочие увольнять должностных лиц исполнительной ветви». Если Верховный суд будет придерживаться первоначального понимания смыслового наполнения конституционных норм о наделении властью, он должен признать, что Трамп действовал в рамках своих исполнительных полномочий, когда уволил Слоутер.
Однако ранней осенью профессор Кэлеб Нельсон из Юридической школы Университета Виргинии, бывший клерк судьи Томаса, опубликовал на платформе Democracy Project при юрфаке NYU статью, в которой утверждает, что положение Конституции о «необходимых и надлежащих» законах позволяет Конгрессу ограничивать возможность президента увольнять чиновников «лишь по конкретно определённым основаниям и через установленный процесс». Профессор Нельсон подчёркивал, что делает этот вывод как «оригиналист» – сторонник буквального исходного смысла Конституции.
Но анализ профессора Нельсона не выдерживает критики, как показал профессор Филип Хэмбургер из Колумбийской школы права в своей ответной публикации в Yale Journal on Regulation.
Во-первых, профессор Хэмбургер возразил против «узкого» понимания исполнительной власти у Нельсона, сводящего её лишь к «исполнению законов и судебных решений, принятых другими – Конгрессом или судами». На самом деле, как подробно писал Хэмбургер в своих ранних исследованиях, в эпоху основания Соединённых Штатов исполнительная власть включала не только применение закона, но и «действие, силу или мощь нации». Чтобы распоряжаться силой государства, президент обязан сохранять контроль над подчинёнными, которые действуют от имени исполнительной власти.
Осознавая широту исполнительной власти в том виде, в каком её понимали при основании республики, неудивительно, что Джеймс Мэдисон считал: исполнительная власть включает в себя и назначение, и увольнение должностных лиц, как отмечает профессор Хэмбургер. Но основатели относились к этим полномочиям по-разному. Статья II требует, чтобы при назначении президент получал совет и согласие Сената, тогда как Конституция «хранит молчание относительно увольнений, тем самым оставляя президентскую власть по увольнению полностью неограниченной». И когда Первый Конгресс обсуждал вопрос президентского полномочия на увольнение, он также пришёл к выводу, что Конституция никак не ограничивает это право.
Раздел «о заботе о надлежащем исполнении законов» (Take Care Clause) ещё сильнее укрепляет такое понимание полномочий президента: он может выполнить свою обязанность по Статье II – «заботиться о том, чтобы законы исполнялись добросовестно» – только если у него есть возможность увольнять по своему усмотрению чиновников вроде Слоутер. Здесь профессор Хэмбургер буквально разносит предложение Нельсона о том, что абсолютная власть увольнения не нужна, потому что президент якобы всегда может проинформировать Конгресс и рекомендовать импичмент подчинённому. Хэмбургер отвечает почти с удивлением: «Правда?» – и продолжает.
«Можно ли всерьёз полагать, что президент способен эффективно контролировать непокорных подчинённых, прося Конгресс объявить им импичмент? Как президент может обеспечить исполнение законов, опираясь на другую ветвь власти – причём на самую громоздкую её часть и на самый громоздкий из её инструментов? Усложняя ситуацию, что если Конгресс, находящийся в оппозиции к президенту, будет иначе понимать добросовестное исполнение законов? Очевидная нереалистичность предложения профессора Нельсона сама по себе говорит о его ошибочности».
Профессор Нельсон выдвигает и другие аргументы в попытке оправдать ограничение президентских полномочий по увольнению, и профессор Хэмбургер столь же основательно их опровергает, так что повторять их нет необходимости. Важно другое: заключительный абзац Нельсона, похоже, раскрывает истинную мотивацию его позиции – в разговорном пересказе её можно выразить как «Оранжевый – плохой», что видно из того, как профессор NYU пишет:
«Когда Первый Конгресс столкнулся с теми же неоднозначностями, более чем один его член предупреждал: нельзя толковать Конституцию, исходя из ожидания, что все президенты будут обладать безупречным характером Джорджа Вашингтона. Нынешний Верховный суд, возможно, также считает, что толкует Конституцию на века вперёд, и некоторые из судей, возможно, утешают себя мыслью, что будущие президенты будут не все похожи по характеру на Дональда Трампа. Но будущее не гарантировано; президент, движимый местью, разрушительными инстинктами и пренебрежением к закону, может нанести долговременный ущерб нашим нормам и институтам».
Учитывая, что президент Трамп одержал более двух десятков побед в Верховном суде менее чем за год своего второго срока, можно было бы ожидать, что судей будет тревожить беззаконие нижестоящих судов – и, разумеется, сама Конституция. А Конституция ясно определяет: вся исполнительная власть принадлежит президенту.
Перевод Рины Марчук
Эта рассылка с самыми интересными материалами с нашего сайта. Она приходит к вам на e-mail каждый день по утрам.
