Попытки Трампа исключить неграждан из переписи населения могут оказать влияние на исход выборов

Если администрации Трампа вновь не удастся заручиться поддержкой суда в попытке исключить нелегальных мигрантов из переписи населения, на этот раз у неё, в отличие от прошлого раза, будет более весомая поддержка.

Image Credit: United States Census Bureau / Wikimedia Commons

После многолетнего роста нелегальной иммиграции администрация Трампа намерена оспорить устоявшуюся, но с юридической точки зрения спорную практику – включение нелегальных мигрантов в перепись населения США.

Президент Трамп уже предпринимал попытки положить конец этой практике в ходе своего первого срока, однако президент Байден отменил инициативу предшественника до её практической реализации. Теперь же, заручившись поддержкой генеральных прокуроров консервативных штатов и республиканских законодателей, вторая администрация Трампа вновь намерена “навести порядок в переписи и убедиться, что нелегалы не учитываются”, – заявил в прошлом месяце заместитель главы администрации Белого дома по вопросам политики Стивен Миллер.

О чём Стивен Миллер умолчал, так это о возможных политических последствиях подобного шага. Между тем, инициатива администрации может иметь далеко идущие последствия: данные переписи служат основой для перераспределения мест в Палате представителей, определения количества голосов штатов в Коллегии выборщиков на президентских выборах, а также для направления триллионов долларов федеральных средств.

Некоторые эксперты в области иммиграции полагают, что включение неграждан в перепись населения непропорционально усиливает влияние демократических штатов, в которых сосредоточено значительное число нелегальных мигрантов. Тем не менее, согласно недавнему исследованию, если бы правительство США решило исключить неграждан из переписи, на основании данных 2020 года изменения в политическом ландшафте были бы минимальными. Однако ретроспективный анализ показывает иную картину: в случае пересмотра результатов переписи 2010 года в пользу учета только граждан, несколько традиционно республиканских штатов – Луизиана, Миссури, Монтана, Огайо и Северная Каролина – получили бы по одному дополнительному месту в Палате представителей. В то же время Калифорния лишилась бы трёх мест, а Техас и Флорида – по одному. Эти изменения повлияли бы и на распределение голосов в Коллегии выборщиков, изменив расстановку сил на президентских выборах.

С момента первой переписи населения в 1790 году для определения представительства в стране учитывались не только граждане, но и все жители. Сторонники этой практики апеллируют не только к её многовековой традиции, но и к принципу справедливости: по их мнению, штаты должны иметь полномочия и ресурсы для того, чтобы представлять и обслуживать всех, кто проживает на их территории – независимо от гражданства.

Критики утверждают, что полномочия правительства исходят от “Мы, народ” – то есть от граждан, обладающих правом голоса, – а не от всех, кто физически находится на территории страны. По их мнению, государство было основано задолго до того, как десятки миллионов мигрантов незаконно поселились в США. Они также настаивают, что учёт нелегальных иммигрантов при переписи размывает представительство американских граждан и создаёт стимулы для местных властей поощрять нелегальную иммиграцию.

Первый президентский срок Дональда Трампа даёт представление о том, чего можно ожидать, если его новая администрация решит энергично продвигать перепись населения с акцентом на гражданство. В июле 2020 года, когда Трамп подписал меморандум об исключении нелегальных мигрантов из подсчёта, данные переписи, так называемые “голубые” штаты и правозащитные организации, занимающиеся вопросами иммиграции, почти сразу же обратились в суд, оспаривая законность инициативы.

Эти споры дошли до Верховного суда, однако он так и не вынес решения по существу – должны ли в переписи учитываться все жители страны и обладает ли президент полномочиями исключать из неё нерезидентов. Таким образом, судебное разбирательство стало лишь отправной точкой в продолжающейся борьбе за контроль над иммиграционной политикой и пределами президентской власти.

Смысл 14-й поправки

Вопрос переписи населения коренится в формулировке Конституции, которая предписывает распределять места в Палате представителей между штатами «в соответствии с их соответствующей численностью». Изначально под этим понимались «свободные люди» и «три пятых всех остальных» – то есть рабов, что стало результатом компромисса между штатами. При этом из этого числа были исключены «индейцы, не облагаемые налогом» – коренные американцы, принадлежавшие к суверенным племенным нациям и не имевшие гражданства США.

После Гражданской войны Конгресс принял Четырнадцатую поправку, призванную признать права бывших порабощенных. В ней устанавливается, что представительство в Конгрессе должно распределяться между штатами «в соответствии с их численностью, учитывая всех людей в каждом штате», при этом по-прежнему исключая индейцев, не облагаемых налогом. Лишь с принятием Закона о гражданстве индейцев в 1924 году это население получило американское гражданство.

Конгресс поручил министру торговли организовать перепись населения «в такой форме и с таким содержанием, которые он сочтёт необходимыми». Получив результаты, президент отвечает за проведение расчетов для распределения представителей и передаёт соответствующую информацию в Конгресс.

Критики с правого политического спектра, повторяя аргументы против гражданства по праву рождения, утверждают, что Четырнадцатая поправка была принята для решения вопросов статуса бывших рабов, а не миллионов нелегальных мигрантов. По их мнению, включение такой категории населения в перепись искусственно искажает распределение политической власти, фактически лишая граждан права голоса и стимулируя штаты проводить политику убежища, которая защищает людей, находящихся в стране нелегально.

«…Уважение к закону и защита целостности демократического процесса требуют, чтобы нелегальные мигранты были исключены из базы для распределения, насколько это возможно и в пределах полномочий президента», – написал президент Трамп в меморандуме 2020 года.

Первая администрация Трампа утверждала, что термин «лица в каждом штате», использованный в Четырнадцатой поправке, традиционно трактуется как «жители». При этом, по мнению администрации, «жители» не равнозначны «всем людям, физически находящимся на территории штата на момент переписи». Она также отмечала, что предыдущие администрации исключали из подсчёта временных иностранцев и дипломатический персонал иностранных государств при распределении мест.

Администрация также настаивала, что Конституция и соответствующие законы предоставляют исполнительной власти полномочия определять, кто считается жителем для целей переписи. В связи с этим президент, по её мнению, вправе по собственному усмотрению исключать «лиц со спорными связями с государством», в частности «иностранцев, проживающих на территории без разрешения государства на постоянное проживание».

В подтверждение своих аргументов администрация ссылалась на дело «Франклин против Массачусетса», в котором Верховный суд постановил, что администрация президента Джорджа Буша-старшего вправе включать в перепись сотрудников Министерства обороны, находящихся за пределами страны. Суд также указал, что полномочия президента в процессе переписи не являются лишь «церемониальными или формальными», и что федеральное законодательство не ограничивает президента в принятии политических решений, связанных с проведением «десятилетней переписи населения».

Во время слушаний по меморандуму Трампа в комитете по надзору Палаты представителей, проходивших в июле 2020 года под руководством демократов, республиканцы пригласили для защиты своей позиции главу Центра конституционной юриспруденции Клермонтского института Джона Истмена. Этот консервативный юрист, часто критикуемый левыми за консультации по оспариванию итогов выборов 2020 года, в недавнем интервью RealClearInvestigations заявил, что «принцип согласия» из Декларации независимости – идея о том, что власть правительства исходит от американского народа – «требует учитывать для целей перераспределения только граждан». По его словам, этот принцип «фактически кодифицирован в Конституции через исключение „индейцев, не облагаемых налогом“». Истмен полагает, что такая формулировка свидетельствует о намерении основателей исключить из процесса распределения представительства «тех, кто не входит в наше политическое сообщество».

«Поэтому у президента Трампа будет прочная правовая основа для того, чтобы распорядиться об исключении нелегальных мигрантов из переписи населения или, по крайней мере, обеспечить фиксацию статуса гражданства, что позволит правильно распределять представителей среди граждан», – заявил Истмен.

Истцы, оспаривающие действия администрации Трампа, утверждали, что термин «лица» в Четырнадцатой поправке охватывает всех жителей, независимо от их иммиграционного статуса; что президент не вправе трактовать это иначе; а также что процесс, инициированный администрацией для исключения нелегальных мигрантов, был юридически сомнительным. Перед выпуском своего меморандума в июле 2019 года президент издал распоряжение, обязывающее Бюро переписи населения собирать данные о гражданстве из различных федеральных агентств с целью последующего исключения нелегалов из подсчёта, что вызвало дополнительные правовые споры.

Выступая на слушаниях в комитете в оппозиции к позициям Истмена, бывшие руководители Бюро переписи населения предупредили, что меморандум президента может отпугнуть потенциальных респондентов, а также предположили, что даже минимальная политизация переписи окажет негативное влияние на её объективность.

«Действия Трампа отражают незаконное стремление учитывать только граждан», – заявил Винсент Барабба, бывший директор Бюро переписи населения при администрациях Никсона, Форда и Картера. – «Его настоящая цель – обеспечить снижение численности населения в штатах с большим количеством меньшинств, которые, как правило, не поддерживают президента Трампа и его политические позиции».

Когда судебные разбирательства по политике Трампа в области переписи населения дошли до Верховного суда, он не вынес решения по существу дела. В декабре 2020 года в деле «Трамп против Нью-Йорка» судьи большинством голосов 6:3 постановили, что истцы не обладают необходимыми полномочиями, а дело ещё не готово для рассмотрения по существу. Судьи Стивен Брейер, Соня Сотомайор и Елена Каган выразили несогласие с этим решением.

Вступив в должность, президент Байден уже в первый день подписал указ, отменяющий оба решения администрации Трампа. Он отметил, что исключение людей на основании их иммиграционного статуса «противоречит принципу равного представительства, закрепленному в Конституции, законодательстве о переписи населения и историческим традициям страны». По словам Байдена, «перераспределение должно базироваться на общем числе жителей штатов, без учёта их иммиграционного статуса».

Штаты предоставляют резервный план

Первая администрация Трампа потерпела поражение в соответствующем деле, рассматриваемом Верховным судом. В 2018 году администрация восстановила в переписном опросе вопрос о гражданстве респондентов – решение, которое также вызвало ожесточённые юридические споры.

Министерство торговли заявило, что восстановление вопроса о гражданстве произошло по просьбе Министерства юстиции, которое стремилось получить более полные данные о гражданах избирательного возраста для обеспечения соблюдения Закона об избирательных правах. Однако критики обратились в суд, утверждая, что включение этого вопроса, который не задавали с 1960 года, отпугнёт респондентов-иммигрантов и приведёт к неконституционному занижению итоговых показателей переписи.

В июне 2019 года судьи постановили, что хотя само восстановление вопроса о гражданстве было законным, процесс, посредством которого президент добивался этого, был некорректным. Суд признал, что аргументация Министерства торговли для включения вопроса была «надуманным предлогом», что нарушало положения Закона об административной процедуре.

Если второй администрации Трампа вновь не удастся заручиться одобрением суда на попытки исключить нелегальных мигрантов из переписи, на этот раз у неё будет подготовлен запасной план.

За три дня до второй инаугурации Трампа штаты Луизиана, Канзас, Огайо и Западная Вирджиния подали иск против Министерства торговли, утверждая, что устоявшаяся практика учёта иностранцев, включая нелегальных мигрантов, по месту их «обычного проживания» лишает граждан Соединённых Штатов законного политического представительства, систематически перераспределяя политическую власть в пользу штатов с высокой долей нелегальных и неиммигрировавших жителей.

Они требуют, чтобы федеральный суд, в частности, отменил «Правило проживания» в той части, которая обязывает Бюро переписи включать нелегальных мигрантов и неиммигрантов в базу для перераспределения мест. Кроме того, истцы настаивают на том, чтобы в переписном опросе обязательно присутствовали вопросы о гражданстве, включая уточнение о статусе законного постоянного жителя среди респондентов-неграждан.

В марте федеральный суд приостановил рассмотрение дела по ходатайству администрации Трампа. Администрация объяснила это необходимостью дополнительного времени «для определения своего подхода к Правилу проживания». Белый дом и штаты намерены представить совместный отчет о ходе дела 1 июля.

Министерства юстиции и торговли не ответили на просьбы RCI о комментарии.

Республиканцы ищут законодательное решение

Тем временем Конгресс предпринял активные шаги. Во время последней сессии республиканцы внесли Закон о равном представительстве, предусматривающий обязательное включение в перепись вопроса о гражданстве и исключение всех неграждан из подсчёта численности населения.

Демократы отвергли этот законопроект. Член Комитета по надзору Палаты представителей Джейми Раскин, занимавший в то время высокую должность, в докладе меньшинства отметил:
«Простое прочтение текста Конституции ясно как день, а первоначальные цели были тщательно сформулированы и никогда не опровергались. Для тех, кто ценит прецеденты, отмечу, что каждое распределение с 1790 года включало всех, кто проживает в Соединённых Штатах, а не только тех, кому повезло получить право голоса».

В 2016 году Верховный суд постановил, что штаты и местные органы власти могут формировать законодательные округа, основываясь на общей численности населения, даже если в некоторых округах количество избирателей существенно превышает число голосующих в других.

Выступая от имени большинства, покойная судья Рут Бейдер Гинзбург отметила:
«Нам не нужно и мы не будем решать, могут ли штаты создавать округа с целью уравнивания численности избирателей, а не общей численности населения».

За пятьдесят лет до этого суд признал право Гавайев использовать базу зарегистрированных избирателей для распределения мест в законодательном органе штата, учитывая «высокую концентрацию военных и других временных жителей» в ключевом населенном пункте Оаху.

В мае 2024 года Палата представителей одобрила Закон о равном представительстве, однако он не был поддержан в Сенате.

В нынешнем составе Палаты представителей законопроект вновь внес республиканец из Северной Каролины Чак Эдвардс. В интервью RealClearInvestigations он заявил:
«Американцы заслуживают справедливого и равного представительства, а это невозможно, пока мы не устраним влияние неграждан на наши выборы».

В первую очередь законопроект должен пройти рассмотрение в Комитете по надзору, который возглавляет депутат Джеймс Комер из Кентукки. В интервью RealClearInvestigations он подчеркнул: «Представительство американских граждан в Конгрессе не должно зависеть от лиц, не являющихся гражданами США».

Комер заявил, что его комитет намерен вновь продвинуть этот законопроект в ходе текущей сессии Конгресса.

Штаты, подавшие иск против Министерства торговли, твёрдо уверены, что их позиция должна иметь решающее значение, независимо от действий законодательной власти.

Кристофер Хаджек, директор по судебным делам Института права иммиграционной реформы – юридической некоммерческой организации, выступающей против «бесконтрольной массовой миграции» и представляющей штат Канзас в иске, – заявил RealClearInvestigations:
«Независимо от того, что сделает или не сделает Конгресс, наша позиция такова: Конституция подразумевает, что нелегальные иностранцы не должны учитываться при переписи населения для целей распределения».

Исчтоник

Перевод Рины Марчук