Аты-баты, шли дебаты

Отчет комиссии Локера, которой премьер поручил выработать рекомендации по формированию и расходованию оборонного бюджета, был опубликован 21 июля. Обнародование документа было задержано на три недели, чтобы в армии и министерстве обороны могли подробно ознакомиться с ним, прежде чем в стране вспыхнет бурная дискуссия по поводу выводов и предложений, содержащихся в нем.

В том, что дискуссия будет бурной, сомневаться не приходилось. Однако реальность превзошла все ожидания. Реакция высокопоставленных офицеров и министра обороны оказалась крайне острой. Так, один из военных сравнил возможную реализацию отчета комиссии с “пулей между глаз” ЦАХАЛу, а Моше Яалон, среди прочего, назвал отчет “поверхностным, несбалансированным, и не учитывающим имеющиеся угрозы”. Нет никаких сомнений, что борьба за внедрение в жизнь хотя бы части наиболее важных рекомендаций комиссии, предстоит нешуточная. Как горько пошутил один из военных обозревателей, если бы командование ЦАХАЛа проявляло подобный энтузиазм и целеустремленность во время военных операций последних лет, результаты этих операций были бы гораздо более впечатляющими.

Важно отметить, что глава комиссии Йоханан Локер – генерал-майор запаса, боевой летчик (вернее, штурман) – был претендентом на звание командующего ВВС, а его последняя должность – военный секретарь главы правительства. Он плоть от плоти ЦАХАЛа, офицер, обладающий большим командным и боевым опытом. Среди членов возглавляемой им комиссии также хватало лиц, прекрасно разбирающихся как в военном деле, так и в финансовых, экономических и кадровых вопросах. То есть обвинять их в злом умысле или явной некомпетентности нет причин. Вместе с тем, некоторые выводы комиссии, несомненно, вызовут бурные споры, ведь речь идет о настоящей революции в армии.

Общий вывод, следующий из отчета, неутешителен: определение размеров военного бюджета в Израиле происходит не должным образом, часто без всякой связи с долгосрочной и даже более ближней перспективой. Кроме того, выделяемые средства расходуются далеко не всегда эффективного. В последнем, собственно, никто и не сомневался. Каждый, кто служил в армии практически на любой должности, может привести не один пример бессмысленного разбазаривания средств, так называемой скрытой безработицы и т.д., и т.п. С другой стороны, необходимо понимать, что даже в самых успешных коммерческих фирмах, известных всему миру, подобные явления далеко не редкость. Что же говорить о такой структуре как армия, в которой задействованы сотни тысяч людей и прокручивается плюс-минус 60 млрд размерами шекелей в год?! Несмотря на все вышесказанное, заметное повышение эффективности расходования средств и работы личного состава возможно, и претворение в жизнь хотя бы части рекомендаций комиссии Локера этому, несомненно, поспособствует.

На мой взгляд, чуть ли не важнейшей из 53 рекомендаций комиссии является требование предельной прозрачности оборонного бюджета (бюджет ЦАХАЛа является его важнейшей, но не единственной составляющей). Имеется в виду прозрачность не для СМИ, а для минфина и министерства главы правительства. Речь идет о возможности этих министерств мониторить расходование средств в минобороны, включая создание новых должностей для офицеров и сверхсрочников. До сих пор подавляющее большинство таких расходов под предлогом секретности оставалось недоступно минфину и не только ему. Нет сомнений, что в данном вопросе должен быть найден разумный баланс, так как нынешняя ситуация неприемлема. И именно введение разумной прозрачности Локер предлагает в качестве условия принятия оборонного бюджета на 2016 год.

Определение суммы, которая должна стать финансовым фундаментом армейского бюджета на ближайшую пятилетку, также стало одной из важнейших рекомендаций. Она, при отсутствии серьезной эскалации военных действий, должна составить в 2016 году 59 млрд шекелей и быть строго фиксированной. В следующие 4 года сумма будет расти только в привязке к индексу потребительских цен. В случае войны или каких-либо неотложных нужд дополнительные расходы могут быть утверждены только особым решением правительства. В данном вопросе Локер как раз приятно удивил минобороны и, наоборот, не обрадовал минфин, который рассчитывал начать торги с 54 млрд, в то время как министерство обороны собиралось начать “базар” с 62 млрд. Разница в том, что сумма в размере 59 млрд вполне устраивает военных (правда, с некоторыми оговорками), а финансистов – нет. Что же касается прозрачности, здесь минфин, в отличие от минобороны, целиком на стороне Локера. Правда, в цифре 59 млрд не все так просто: более 7 млрд из них оговорены как деньги, полученные министерством обороны в качестве доходов от распродажи различного имущества, земельных участков и снимаемых с вооружения систем. Комиссия дает также конкретные рекомендации ЦАХАЛу, и благодаря им в течение 5 лет должно быть сэкономлено 9,6 млрд шекелей, которые армия потратит на приоритетные нужды.

Наиболее проблематичными, с точки зрения минобороны и армии, являются те рекомендации комиссии, которые касаются жалованья сверхсрочников и офицеров, а также пенсионных выплат. Эти статьи расходов съедают значительную часть оборонного бюджета и продолжают расти год за годом. В свое время армия перешла с бюджетных пенсий (таких, когда с момента ухода в отставку, например, в 40 лет, офицер или сверхсрочник получает пенсию до конца жизни непосредственно из военного бюджета) на, скажем так, накопительно-переходные, т.е. такие, когда бывший военный с момента ухода в отставку все равно получает пенсию из бюджета, но по достижении “гражданского” пенсионного возраста (67 лет), и ему перечисляются выплаты уже не из бюджета, а из его собственной накопительной составляющей, как и у всех обычных граждан. В связи с ростом продолжительности жизни в стране расходы на “чисто бюджетных” пенсионеров продолжают возрастать и будут расти еще некоторое время. Считается, что с этим ничего не поделать, иначе государству пришлось бы ретроактивно менять условия, на которых они начинали свою службу, а это незаконно. Однако, по мнению Локера, с теми, кто уже относится к категории, названной мною накопительно-переходной, необходимо поступить иначе.

Итак, согласно выводам комиссии, переходно-бюджетная составляющая пенсии всем, кроме боевых офицеров и сверхсрочников, должна быть отменена. Тыловые и штабные офицеры, а также подавляющее большинство сверхсрочников, выходя в запас, будут получать вместо пенсии одноразовую компенсационную выплату. Комиссией предложены расчеты коэффициента, по которым эта сумма будет определяться. Средний возраст увольнения в запас необходимо снизить с 47 лет (как сейчас) до 42 лет. В свое время повышение возраста выхода на пенсию стало одним из методов сокращения пенсионных расходов, однако с его внедрением обнаружились и серьезные негативные последствия: фактическое старение армии, когда в ней создается критическая масса офицеров в возрасте, без перспектив роста и с высоким жалованьем. В то же время приток молодых кадров, из-за отсутствия свободных должностей, ограничивается.

В отчете приводятся примеры расчетов одноразовых пособий. Так, выплата полковнику, уходящему в отставку в возрасте 47 лет после 25 лет службы (из них несколько лет в качестве бойца, а затем на разного рода небоевых должностях), составит примерно 1,5 млн шекелей. Офицер с примерно таким же резюме, но в звании майора или подполковника, уходящий в 42 года, получит 800-900 тысяч. Сверхсрочник, прослуживший несколько лет в боевых частях, а затем на технических должностях, уходя в отставку в 55 лет, получит 2 млн шекелей. Последний пункт, кстати, также вызывает большое недовольство в минфине, поскольку суммы такого масштаба здесь считают сильно завышенными. Вместе с тем, видно, что по сравнению с выплатами “переходных” пенсий отставникам до 67 лет даже при таких суммах налицо существенная экономия.

К концу 2017 года, благодаря разного рода сокращениям личного состава, комиссия Локера рекомендует снизить расходы на заработную плату в армии на 14%. Вместе с тем, считают члены комиссии, для тех, кто служит в боевых частях, необходимо сохранить самые лучшие финансовые условия. Они, как говорилось выше, продолжат получать “переходную” пенсию до достижения гражданского пенсионного возраста. Что очень важно, комиссия предлагает дифференцированный подход к определению размеров оклада в различных сферах. Ныне действующая схема носит весьма негибкий характер. Понятно, что условный автомеханик, став наемным работником в гражданской организации, не может рассчитывать на зарплату, сопоставимую с жалованьем, скажем, программиста. Если армия остро нуждается и в тех, и в других, предлагаемые этим специалистам условия должны быть не одинаковыми, а дифференцированными. Оклады, назначаемые им, должны настолько заинтересовать потенциально ценных представителей искомых профессий, чтобы они воздержались от увольнения из армии. На данный момент в ЦАХАЛе сложилась совершенно неприемлемая ситуация. С одной стороны, специалистов в различных технологических сферах из-за огромного на них спроса “на гражданке” не только удержать, но хотя бы привлечь на короткий срок в армию, становится все труднее и труднее, и в то же время в различных “нетехнологичных” структурах накапливается большое количество скрытых безработных или тех, от кого польза невелика и кому на гражданском трудовом рынке и близко не предложили бы те условия, что может предложить армия.

Как комиссия Локера, так и сама армия в рамках представленного ею многолетнего плана развития “Гидеон”, предлагают дальнейшее сокращение числа сверхсрочников и офицеров. Нет смысла приводить указанные цифры, т.к. они являются условными. В том числе и потому, что параллельно с сокращениями или сразу после очередной их волны, происходят новые наборы. Такова природа любого огромного бюрократического механизма, в котором открываются новые структуры или постоянно видоизменяются старые. Кстати, подготовленные в бытность Бени Ганца начальником генштаба ЦАХАЛа многолетние планы развития вооруженных сил (план “Оз”, затем план “Теуза”) были благополучно похоронены из-за вечной неопределенности с масштабами военного бюджета.

К сожалению, приходится констатировать, что в ходе таких сокращений под гребенку, всегда выплескивается и ребенок – сокращаются очень нужные кадры и должности, в то время как большое количество тех, кого к данным категориям не причислишь, остаются. В любом случае важнейшей задачей минобороны и ЦАХАЛа, без связи с выводами комиссии Локера, является сохранение в своих рядах достаточного количества боевых командиров и ценных специалистов, в первую очередь в высокотехнологичных сферах. В противном случае ЦАХАЛ просто не сможет быть по-настоящему боеспособной и современной армией.

Не меньшего внимания заслуживает рекомендация комиссии определить статьи расходов на учения и научно-исследовательские работы как “жестко неизменные”. В последние годы минобороны и командование ЦАХАЛа – в заметной мере по объективным причинам – на требования о сокращении расходов взяли себе моду в первую очередь сокращать расходы на боевую подготовку. Это немедленно сказывалось на профессиональном уровне армии, в первую очередь сухопутных сил. Результат такой порочной практики мы каждый раз наблюдаем во время очередного военного конфликта, как, например, в операции “Несокрушимый утес”. Именно эта статья бюджета, в отличие от большинства других, является гибкой, и ее легче всего урезать немедля. Кстати, надо отдать должное Гади Айзенкоту, с его вступлением в должность начальника генштаба (на вопросы членов комиссии Локера он отвечал еще будучи заместителем Бени Ганца) этой практике, когда армия шантажирует общественность тем, что боевую подготовку урежут, или в самом деле поступают таким образом, был положен конец. При Айзенкоте, на что во многом повлияла в операция в Газе, урезается все, только не расходы на боевую подготовку.

Одним из наиболее проблематичных пунктов отчета Локера является предложение сокращения срочной службы до 2 лет (для мужчин) к 2020 году. Данный вывод, особенно после недавно вступившего в силу 4-месячного сокращения службы, вызывает в ЦАХАЛе резкое неприятие. Согласно выводам комиссии, компенсировать сокращение службы можно будет созданием специальных частей наподобие жандармерии, которые будут “заточены” на охрану приграничья и обеспечение безопасности в Иудее и Самарии. Из-за этого, например, пехота, танкисты, артиллеристы и т.д., сейчас выполняющие данные функции на постоянной основе, будут от них освобождены, и, соответственно, можно будет сократить срок их службы. Во-первых, данное предложение очень проблематично с точки зрения сроков профессиональной подготовки солдат, младших командиров и молодых офицеров. Кроме того, в случае кризисных ситуаций, таких как Вторая интифада, Вторая ливанская или операция наподобие “Несокрушимого утеса”, военнослужащих в ЦАХАЛе окажется недостаточно. Это тем более верно в свете уже произошедшего и планируемого в дальнейшем сокращения количества действующих резервистов и, что особенно важно, резервистских частей.

Жесткое сопротивление военных и министра обороны являются веским доводом в пользу того, что значительная часть болезненных для них рекомендаций комиссии претворена в жизнь не будет. Правда, очень многое здесь зависит от того, кто инициировал ее создание, а именно – Биньямина Нетаниягу.

*  *  *

В начале уходящей недели начался летний призыв в ряды ЦАХАЛ. Военнослужащие этого призыва впервые будут нести срочную службу 32 месяца, а не 36, как это происходит ныне. Согласно обнародованным данным, уровень мотивации к службе в боевых частях остался неизменным по сравнения с предыдущим призывом: каждый второй призывник изъявил желание служить в одной из пехотных бригад ЦАХАЛа. Вместе с тем зафиксирован заметный рост числа девушек, желающих служить в боевых частях.

Призывники-репатрианты смогут принять участие в первом в своем роде курсе интеграции, в ходе которого будут изучать иврит, еврейские традиции, историю ЦАХАЛа и Израиля и другие дисциплины.

По оценкам армейского командования, сокращение срока службы приведет к нехватке военнослужащих, которая к 2019 году достигнет 6000 человек, включая 2500 военнослужащих боевых частей. В ЦАХАЛе разрабатывают комплекс мер, направленных на решение этой проблемы. В частности, проверяется возможность увеличения численности сверхсрочников, перевод обладающих соответствующими данными военнослужащих из тыловых частей в боевые, сокращение наборов в летные школы и на офицерские курсы, а также расширение призыва девушек и ультраортодоксов.

Давид Шарп
“Новости недели“