Андрей Илларионов | Пять главных цифр военной помощи США Украине: 49 – 40 – 17 – 6 – 0

Величина военной помощи США Украине начиная с 24 февраля 2022 года стала предметом завышенных ожиданий и циничных спекуляций, жертвой намеренной пропаганды и изощренной дезинформации. Оценки этой помощи значительно разнятся в зависимости от правового статуса оказываемого содействия, охвата помощи и включения в нее различных видов поставок, авторов и институциональных спонсоров оценок, а также дат, к которым такие оценки относятся. Практически все широко используемые оценки подвержены неточностям и ошибкам, а некоторые – также преднамеренным искажениям и откровенным манипуляциям.

Нижеследующий доклад о размерах военной помощи США Украине, использующий исключительно официальные данные правительства США, представляет читателям наиболее полные и точные оценки американской помощи Украине в сфере безопасности — как выделенной, санкционированной, законтрактованной, так и предоставленной — по состоянию на 1 июля 2023 года.

Основные количественные выводы доклада
Чтобы иметь корректное представление о размерах военной помощи США Украине за последние чуть более 16 месяцев широкомасштабной российской агрессии против Украины, нужно иметь в виду и помнить пять главных (округленных) цифр: 49 — 40 — 17 — 6 — 0.

По состоянию на 1 июля 2023 г.:
– Конгресс США выделил (appropriated) на военную помощь Украине около 49 млрд.дол.;
– из 49 млрд. дол., выделенных Конгрессом на военную помощь Украине, администрация Байдена санкционировала (authorized) предоставление этой помощи Украине в размере 40 млрд.дол.;
– администрация Байдена фактически доставила (delivered) на территорию Украины военную помощь на сумму в 17 млрд.дол.;
– министерство обороны (Пентагон) заключило контракты с производителями на производство в предстоящие месяцы и годы оборонной продукции для Украины (contracted) на сумму в 6 млрд.дол.;
– по Закону о ленд-лизе в защиту украинской демократии, принятому Конгрессом США в апреле 2022 года и подписанному президентом Байденом 9 мая 2022 года, администрация Байдена предоставила Украине военной помощи на 0 долларов и 0 центов.

Основные качественные выводы доклада
Главные выводы, вытекающие из официальных цифр, шокируют:
– администрация Байдена доставила на территорию Украины военную помощь, составляющую лишь чуть более трети от суммы, выделенной на эти цели Конгрессом США;
– военная помощь, предоставленная со стороны нынешней администрации Украине, является ничтожной долей от размеров военной поддержки, оказанной США в ходе Второй мировой войны Великобритании, СССР, Франции;
– по абсолютным объемам военной помощи США после Второй мировой войны Украина находится на 12-м месте в списке ее крупнейших получателей, отставая от лидера более чем в 9 раз;
– военная помощь Украине в ходе отражения ею российской широкомасштабной агрессии в 2022-2023 годы в разы и даже на порядки меньше объемов военной поддержки, оказанной США Афганистану, Южному Вьетнаму, Израилю, Франции, Ираку, Египту, Южной Корее, Италии в периоды интенсивного содействия этим странам со стороны США;
– по размерам ежегодной военной помощи США после Второй мировой войны Украина среди реципиентов такой поддержки заняла 9-е место в 2022 году и 22-е место в 2023 году;
– несмотря на единодушное принятие Сенатом и подавляющим числом конгрессменов Закона о поддержке украинской демократии с помощью ленд-лиза, а также его торжественное подписание президентом Байденом Белый дом не предоставил Украине по этому каналу никакой помощи.

Основные категории военной помощи США Украине в соответствии с ее правовым статусом
Предварительным требованием для анализа данных о военной помощи США Украине является корректная идентификация ее правового статуса. Необходимо различать следующие правовые уровни предоставления военной помощи:

– ассигнования (appropriations) – выделение Конгрессом бюджетных средств на приобретение военных материалов для Украины.
– потолки президентских полномочий по предоставлению помощи (Presidential Drawdown Authority limits, PDA) – установление Конгрессом верхних пределов (лимитов, потолков) президентских полномочий по предоставлению военной помощи, в рамках которых предметы обороны могут быть взяты со складов и баз вооруженных сил США и переданы Украине.
– президентское санкционирование (presidential authorization) – использование бюджетных средств, выделенных Конгрессом, органами исполнительной власти (президентом и от его имени государственным секретарем и/или министром обороны).
– контрактация (contracting) – размещение заказов (в основном министерством обороны) на производство изделий оборонного назначения (оружие, военная техника, боеприпасы) среди производителей.
– доставка (delivery) – физическая доставка предметов обороны на территорию Украины.

Часть военной помощи США Украине предоставляется в виде услуг (транспортировка, ремонт, обучение, связь, разведка и т. п.). Предоставление военных услуг Украине оказывается на территории Украины, США, третьих стран. Некоторые из этих услуг имеют стоимостное измерение, некоторые, как, например, передача разведывательной информации, – нет.

Предоставление военной помощи Украине понимается и представляется по-разному разными участниками этого процесса.

С точки зрения Конгресса США оказание военной помощи Украине означает утверждение законопроектов о бюджетных ассигнованиях, законодательное уточнение существующих каналов помощи, а также создание новых правовых путей и каналов такой помощи.

С точки зрения администрации Байдена оказание военной помощи Украине — это санкционирование предоставления помощи, т.е. издание исполнительных распоряжений, с помощью которых реализуются полномочия, предоставленные Конгрессом администрации.

С точки зрения Украины оказание военной помощи Украине – это фактическая доставка на территорию страны предметов военного назначения, а также фактическое оказание услуг государственным органам Украины и их представителям, прежде всего Вооруженным силам Украины (ВСУ).

Бюджетные ассигнования на военную помощь Украине Конгрессом США через имеющиеся каналы помощи и создание новых таких каналов
В 2022 году Конгресс США принял пять законов, направленных на оказание Украине военной помощи. Два из них относятся к 2022-му финансовому году (1 октября 2021 г. — 30 сентября 2022 г.), два — к 2023-му финансовому году (1 октября 2022 г. — 30 сентября 2023 г.) и один — к обоим финансовым годам (2022-му и 2023-му).

Таблица 1. Пять законов о военной помощи Украине, принятых Конгрессом в 2022 году

Общий объем финансирования по первым двум законам на 2022 финансовый год составил 53,8 млрд.дол., по следующим двум законопроектам на 2023 финансовый год — 59,7 млрд. дол., в целом по четырем законам на два финансовых года – 2022-й и 2023-й – 113,5 млрд.дол.

Закон в защиту украинской демократии с помощью ленд-лиза сформулирован таким образом, что он предоставляет практически неограниченные возможности по поставкам военных ресурсов Украине в зависимости исключительно от решений президента США.

Сумма в 113,5 млрд.дол. или близкие к ней цифры (110, 111, 112 млрд.дол.) часто приводятся в качестве суммы общей военной помощи Украине. Такие утверждения неверны. Почему?

Во-первых, цифра в 113,5 млрд.дол. включает в себя финансирование операций, непосредственно не являющихся помощью Украине. Например, таковой помощью не являются ассигнования по таким статьям, как: размещение новых американских войск в Европе, пополнение американских военных запасов, ремонт и оборудование здания посольства США в Киеве, предоставление продовольственной помощи бедным странам.

Во-вторых, в эту цифру входит не только военная помощь Украине, но также и гуманитарная и экономическая помощь этой стране.

Следующая таблица дает представление о том, как ассигнования Конгресса США распределяются по основным направлениям их использования в рамках первых четырех т.н. «украинских» законов Конгресса.

Таблица 2. Ассигнования Конгресса США по четырем т.н. «украинским» законам (в миллиардах долларов США)

Как видно по данным таблицы 2, Конгресс выделил Украине на военную помощь 10,7 млрд.дол. в 2022 финансовом году и 12,6 млрд.дол. в 2023 финансовом году. Всего Конгресс выделил 23,2 млрд.дол. на военную помощь Украине в течение двух лет, что составило немногим больше одной пятой части от общего объема финансирования по четырем т.н. «украинским» законам.

В дополнение к этим ассигнованиям Конгресс увеличил существовавший лимит президентских полномочий (PDA) со 100 млн.дол. до 11 млрд.дол. в 2022 финансовом году и 14,5 млрд.дол. в 2023 финансовом году. Общая сумма лимитов PDA на два года составила 25,5 млрд.дол.

Таким образом, потенциальный объем военной помощи США, который мог бы быть предоставлен Украине, составил 21,7 млрд.дол. в 2022 финансовом году и 27,1 млрд.дол. в 2023 финансовом году.

Таблица 3. Суммарный потенциальный объем военной помощи США Украине по разным каналам (в миллиардах долларов США)

В целом потенциальный объем военной помощи США Украине за два года – в 2022 и в 2023 финансовых годах (не считая возможных поставок по ленд-лизу) – составляет 48,7 млрд.дол.

Чуть менее половины от этого объема помощи (23,2 млрд.дол.) Конгресс предложил направить по двум основным каналам:
– Инициатива содействия безопасности Украины (USAI) и
– Иностранное военное финансирование (FMF).

Чуть более половины от этого объема помощи (25,5 млрд.дол.) Конгресс позволил направить со складов вооруженных сил США через канал президентских полномочий (PDA).

Следует отметить, что в то время как военную помощь Украине Конгресс предложил направлять со складов вооруженных сил США, сами эти склады должны пополняться за счет бюджета США. Оказание военной помощи Украине по каналу PDA в размере 25,5 млрд.дол. должно быть компенсировано заказами на производство нового оружия для вооруженных сил США на сумму 26,4 млрд.дол. (см. табл. 2).

Как администрация Байдена распорядилась ассигнованиями и иными решениями Конгресса об оказании военной помощи Украине
Как администрация Байдена использовала потенциальную военную помощь на 48,7 млрд.дол., выделенную Конгрессом США, в течение более чем 16 месяцев полномасштабной российской агрессии против Украины по состоянию на 1 июля 2023 года? Официальные цифры правительства США помогают это выяснить.

Президентское полномочия по оказанию военной помощи (PDA)
Президентские полномочия (Presidential Drawdown Authority, PDA) — это канал оказания военной помощи, находящийся исключительно в руках президента, позволяющий осуществлять передачу вооружений и военной техники со складов вооруженных сил США. По этому каналу с 24 февраля 2022 года по 1 июля 2023 года администрация Байдена направила Украине 39 пакетов помощи на общую сумму 22,3 млрд.дол.

20 июня 2023 года заместитель пресс-секретаря Пентагона Сабрина Сингх заявила о выявленных несоответствиях в оценках военных материалов, направленных в Украину по каналу PDA. Во время пресс-конференции Сингх, в частности, сообщила:

Вослед заявлениям, сделанным в начале этого года, в ходе регулярной проверки, проводившейся в министерстве обороны, относительно выполнения нами президентских полномочий по предоставлению военной помощи Украине мы обнаружили несоответствия в стоимостной оценке поставок для Украины. В значительном числе случаев службы применяли восстановительную стоимость, а не чистую балансовую стоимость, тем самым завышая стоимость военной помощи, взятой со складов США и поставленной в Украину. Как только мы обнаружили эту неверную оценку [так в оригинале], финансовый контролер 31 марта переиздал руководство, разъясняющее, как оценивать военную помощь в соответствии с положением об управлении финансами и политикой министерства обороны США, чтобы обеспечить использование наиболее точных методов учета.

Сингх проинформировала, что оценки военной помощи были ошибочными (завышенными): на 2,6 млрд.дол. в 2022 финансовом году и на 3,6 млрд.дол. в 2023 финансовом году.

Таким образом, балансовая стоимость военной помощи, поставленной Украине по каналу PDA, на самом деле составила 6,4 млрд.дол. в 2022 финансовом году, 9,7 млрд.дол. в 2023 финансовом году и 16,1 млрд.дол. в целом за два года.

Инициатива содействия безопасности Украины (USAI)
В отличие от канала PDA, в рамках которого военная помощь поставляется из существующих запасов министерства обороны США, USAI позволяет федеральному правительству заключать контракты с частным сектором на производство оружия, снаряжения и боеприпасов для Украины. С 24 февраля 2022 г. по 1 июля 2023 г. Конгресс выделил по каналу USAI 18,6 млрд.дол. В его рамках администрация Байдена санкционировала проведение 14 траншей на общую сумму 16,7 млрд.дол., что составило почти 90% от ассигнований Конгресса. Из этого объема Пентагон разместил заказы на производство оборудования лишь на 5,6 млрд.дол., что составляет чуть меньше 30% от бюджетных ассигнований. Оборонные материалы, произведенные по этим заказам и физически доставленные на территорию Украины, составили 950 млн.дол., или всего 5% от бюджетных ассигнований Конгресса.

Разрешения на производство и закупку военных материалов на сумму в 1,9 млрд.дол. администрацией еще не выданы, а контракты на сумму в 11,0 млрд.дол., уже одобренные администрацией, еще не размещены министерством обороны среди производителей.

Следующая таблица дает общее представление об оказании военной помощи через канал USAI.

Таблица 4. Военная помощь США Украине по каналу USAI в 2022 и 2023 финансовых годах
(в миллиардах долларов США)

Иностранное военное финансирование (FMF)
По каналу FMF предоставляются гранты и кредиты, помогающие реципиентам приобретать военную технику США. Украиной канал FMF был использован для закупок противотанковых ракет Javelin и патрульных катеров Mark VI.

По состоянию на 1 июля 2023 года Пентагон сообщил о долгосрочных инвестициях для оказания военной помощи Украине по этому каналу в размере 2,7 млрд.дол.

Закон о защите украинской демократии с помощью ленд-лиза 2022 года
Закон о ленд-лизе для Украины был принят Конгрессом США в апреле 2022 года: Сенатом – единогласно, Палатой представителей – 417 голосами против 10. Он был подписан президентом Байденом 9 мая 2022 года. По состоянию на 1 июля 2023 года администрация Байдена никоим образом не использовала канал ленд-лиза.

Из общей суммы бюджетных ассигнований в 48,7 млрд.дол., выделенных Конгрессом на 2022 и 2023 финансовые годы, администрация Байдена санкционировала предоставление военной помощи на 40,5 млрд.дол., что составило 83,2% от выделенного финансирования.

Доставка военной помощи США на территорию Украины

По утверждениям государственного департамента США, помощь по каналу PDA поступает в Украину «в течение нескольких дней или даже часов после ее утверждения». В силу того, что отгрузка большей части военных материалов со складов вооруженных сил США происходит в относительно короткие сроки (иногда в течение нескольких дней), можно предположить, что объем военной помощи, санкционированной к предоставлению через канал PDA, практически совпадает с ее фактическими поставками, то есть составляет приблизительно 16,1 млрд.дол.

Из контрактов, размещенных Пентагоном через USAI на 5,6 млрд.дол., фактическая помощь, доставленная на территорию Украины, составила 950 млн.дол.

Таким образом, подтвержденный объем военной помощи США, физически доставленной на территорию Украины с 24 февраля 2022 года по 1 июля 2023 года в рамках PDA и USAI, составляет 17,1 млрд.дол.

Таблица 5. Военная помощь США, доставленная на территорию Украины в 2022 и 2023 гг.
(в миллиардах долларов США)

Удельный вес фактически используемых лимитов PDA (63,3%) относится к суммарному объему помощи в течение 2022 и 2023 финансовых годов. Поскольку лимит PDA устанавливается лишь на отдельный финансовый год (например, на 2022 год), то неиспользованная в пределах лимитов помощь не переносится на последующие периоды. Поэтому более корректно рассматривать предоставление военной помощи по каналу PDA отдельно для каждого финансового года.

Таблица 6. Военная помощь США, доставленная в Украину по каналу PDA в 2022 и 2023 финансовых годах (в миллиардах долларов США)

Из лимита PDA в 11,0 млрд.дол., установленного Конгрессом на 2022 финансовый год, администрация Байдена доставила в Украину военной помощи на сумму в 6,4 млрд.дол. Поскольку действие лимита PDA на 2022 финансовый год закончилось 30 сентября 2022 года, то военная помощь стоимостью в 4,6 млрд.дол., поставки которой были предусмотрены Конгрессом, так и не была доставлена в Украину.

Из лимита PDA в 14,5 млрд долларов, установленного Конгрессом на 2023 финансовый год, администрация Байдена доставила в Украину военной помощи на сумму в 9,7 млрд.дол. По состоянию на 1 июля 2023 года резерв поставок военной помощи Украине по каналу PDA до конца 2023 финансового года составляет 4,8 млрд.дол.

Среднемесячные поставки военной помощи США Украине в 2022 и 2023 финансовых годах
Следующая таблица дает представление о среднемесячных объемах военной помощи США Украине по годам.

Таблица 7. Среднемесячная военная помощь США (в миллиардах долларов США)

Из совокупных объемов ассигнований и лимитов военной помощи Украине, установленных Конгрессом, в 2022 финансовом году администрация Байдена доставила на территорию Украины лишь 29,6% военной помощи, в 2023 финансовом году – лишь 39,3% такой помощи.

Исторически сопоставления военной помощи США Украине
С 24 февраля 2022 года по 1 июля 2023 года военная помощь США, доставленная на территорию Украины, составила 17,1 млрд.дол., что в пересчете на год равно 12,7 млрд.дол. Это намного меньше среднегодовых объемов военной помощи США тогдашним союзникам США во время Второй мировой войны.

Таблица 8. Среднегодовая военная помощь США союзникам во Второй мировой войне (1941-45), а также Украине на нынешней стадии российско-украинской войне (2022-23) (в миллиардах долларов США в ценах 2022 года)

Таким образом, военная помощь США, доставленная на территорию Украины в пересчете на год (12,7 млрд.дол.), составила одну седьмую часть от военной помощи США Великобритании (88,4 млрд.дол.), одну третью часть от поставок США в СССР (37,9 млрд.дол.) и чуть более половины содействия США Франции (21,2 млрд.дол.) в ходе Второй мировой войны.

Данные о военной помощи США зарубежным странам в 1947-2019 гг. в постоянных ценах, опубликованные госдепартаментом США, проливают дополнительный свет на место Украины среди реципиентов американской военной помощи.

Таблица 9. Крупнейшие получатели общих объемов военной помощи США в 1947-2019 гг.
(в миллиардах долларов США в ценах 2022 г.)

С общим объемом военной помощи, полученной от США в период с 1992 года по 2019 год, в размере 3,1 млрд.дол., т.е. в 64 раза меньше того, что получил в 1947-2019 годах лидер этого списка Израиль, Украина заняла 36-е место среди крупнейших получателей такой помощи за послевоенное время.

В целом с 1992 года по 1 июля 2023 года Украина получила от США в общей сложности военной помощи на сумму в 21,1 млрд.дол. (4,0 млрд.дол. в 1992-2021 годах и 17,1 млрд.дол. в 2022-2023 годах).

Сравнительных данных по всем получателям военной помощи США в 2020-2023 годах в настоящее время нет. Если предположить, что за последние три с половиной года (с 1 января 2020 г. по 1 июля 2023 г.) в тенденциях предоставления военной помощи США для других ее получателей не произошло радикальных изменений, то Украина с военной помощью США в размере 21,1 млрд.дол. теперь скорее всего находится на 12-м месте в списке ее реципиентов – после Тайваня и Италии и перед Пакистаном и Иорданией.

Поскольку военная помощь предоставляется США с учетом меняющейся геополитической обстановки, а также под влиянием внешнеполитических приоритетов правительства США, более корректно было бы сравнивать среднегодовые объемы предоставляемой помощи в периоды наиболее интенсивной американской поддержки разных ее получателей.

Таблица 10. Крупнейшие получатели среднегодовой военной помощи США в периоды интенсивной американской поддержки (в миллиардах долларов США в ценах 2022 г.)

По величине среднегодовых поставок военной помощи в периоды интенсивной американской поддержки Украина, получавшая от США ежегодно в среднем по 661 млн.дол. в 1992-2023 годах, заняла 18-е место в списке крупнейших реципиентов военной помощи США после Второй мировой войны – вслед за Грецией и Великобританией и перед Лаосом и Камбоджей.

Еще одним возможным подходом является сопоставление масштабов военной помощи США Украине в течение двух лет широкомасштабной российской агрессии 2022-2023 годов (в расчете в среднем на год) с крупнейшими поставками годовой военной помощи со стороны США ее другим получателям.

Таблица 11. Крупнейшие получатели годовой военной помощи США (в миллиардах долларов США в ценах 2022 г.)

По величине годовой военной помощи от США Украина с $11,1 млрд.дол. в 2022 году заняла 9-е место в списке крупнейших получателей такой поддержки (после Франции в 1951 году и перед Южным Вьетнамом в 1971 году). С $6,0 млрд.дол. в первые 6 месяцев 2023 года она занимает 22-е место в этом списке (после Афганистана в 2014 году и перед Польшей в 2003 году).

Заключение
Корректное представление о размерах военной помощи США Украине за последние более чем 16 месяцев широкомасштабной российской агрессии против Украины дают пять главных (немного округленных) цифр: 49 — 40 — 17 — 6 — 0.

По состоянию на 1 июля 2023 г.:
– Конгресс США выделил бюджетных ассигнований на военную помощь Украине около 49 млрд.дол.;
– из этой суммы администрация Байдена санкционировала предоставление военной помощи в размере 40 млрд.дол.;
– из этого объема администрация Байдена доставила на территорию Украины военную помощь на сумму в 17 млрд.дол.;
– Пентагон заключил контракты с производителями на производство в предстоящие месяцы и годы оборонной продукции для Украины на сумму в 6 млрд.дол.;
– по Закону о ленд-лизе администрация Байдена предоставила Украине военной помощи на 0 долларов и 0 центов.

Несмотря на многочисленные публичные заявления администрация Байдена значительно отстает от Конгресса США в деле оказания практической помощи Украине в ее обороне от российской агрессии. Кроме того, администрация полностью отказалась от предоставления Украине крупномасштабной военной помощи по каналу ленд-лиза.

Five Numbers to Remember About U.S. Aid to Ukraine: Security Assistance to Ukraine Lags Far Behind Congressional Commitment

Андрей Илларионов,
Центр политики безопасности