Северокавказский фактор региональных выборов

Какой будет российская региональная политика в ближайшей перспективе?

В последние годы ответ на этот вопрос в значительной степени зависел от рассмотрения ситуации на Северном Кавказе. Речь, конечно же, идет не об академических или прикладных политических дискуссий, а об оценках центральной власти. За два десятилетия после распада СССР в постсоветской России порядок формирования региональной власти так и не стал чем-то определенным.

Так в 1992-1995 гг. положение глав регионов было неодинаковым (некоторые избирались населением, некоторые назначались Президентом РФ). На Северном Кавказе, кстати, эта асимметрия также имела место, что опровергает устойчивый стереотип про некое имманентное единство этого сложного региона (к этому сюжету мы еще будем обращаться ниже). В Карачаево-Черкесии (КЧР) и Дагестане выборы не проводились, в то время, как в Кабардино-Балкарии (КБР), Северной Осетии, Ингушетии, Адыгее выборы имели место быть. Особый случай – Чечня, поскольку в 1991-1994 годах она де-факто находилась вне российского правового и политического пространства. И каждая из этих кампаний 1990-х годов имела свое отличие. Если в КБР Валерий Коков, а в Адыгее Аслан Джаримов сумели выиграть во втором туре в январе 1992 года, то для Руслана Аушева выборы в феврале 1993 года были де-факто плебисцитом о доверии (он получил 99, 94% голосов). Первый президент Северной Осетии Ахсарбек Галазов в январе 1994 года получил 64% голосов. В 1995 году был принят Закон, в соответствии с которым все главы субъектов РФ должны были проходить процедуру всенародных выборов (через год Конституционный Суд определил, что глава региона не может избираться республиканским, областным или краевым парламентом). Однако споры о том, насколько целесообразны прямые выборы глав регионов после этого не прекращались. И северокавказские реалии вносили свой серьезный вклад в эту дискуссию. Так первые после распада СССР выборы президента КЧР в мае 1999 года стали источником масштабного этнополитического кризиса и противостояния.

Однако в 1995 – 2004 гг. в регионах РФ прошли как минимум две избирательные кампании по выборам высших должностных лиц. Не стал исключением и Северный Кавказ, где были созданы прецеденты смены власти. В Адыгее Аслана Джаримова сменил Хазрет Совмен, в Северной Осетии в ходе выборов Александр Дзасохов одолел своего предшественника Ахсарбека Галазова. В КЧР же в 1999 и 2003 гг. произошла «двойная смена»: сначала ветерана республиканского истеблишмента Владимира Хубиева (он, начиная с исполкомовского периода, руководил сначала автономной областью, а потом республикой в течение двадцати лет) сменил генерал Владимир Семенов, а затем его в свою очередь обыграл во втором туре выборов Мустафа Батдыев. После возвращения Чечни под российский контроль выборы президента прошли и там. В октябре 2003 года им был избран Ахмат Кадыров, а на досрочных выборах в августе 2004 года (эта кампания состоялась меньше, чем за месяц до бесланской трагедии) первый пост в республике получил Аллу Алханов. Таким образом, единственным бессменным (на момент отмены процедуры прямого избрания губернаторов) главой республики на Северном Кавказе был Валерий Коков. Он оставался на своем посту до сентября 2005 года, когда подал в отставку по состоянию здоровья (скончался 29 октября того же года).

Исключением и в северокавказской и в общероссийской практике оставался Дагестан, в котором Основным законом Республики с 1994 года была установлена коллегиальная форма правления (Госсовет, формирующийся из представителей 14 основных этнических общин, избираемых Конституционным Собранием Республики и меняющих друг друга на основе ротации). В реальности же за все время работы Госсовета ротации ее председателя не происходили. Статья 93 Конституции Дагестана запрещала представителю одной этнической общины занимать пост председателя 2 срока подряд. Однако председатель Госсовета Магомедали Магомедов (этнический даргинец) инициировал поправки к Основному закону Республики, позволившие ему пролонгировать свое пребывание на посту главы Госсовета до 16 февраля 2006 года, когда этот орган был упразднен и заменен институтом президентства.

Бесланская трагедия 2004 года стала поводом для радикального пересмотра системы формирования регионального управленческого корпуса. Прямые выборы губернаторов и глав республик были отменены, уступив место фактическому их назначению из Москвы. Таким образом, региональная политика оказалась зарифмована с ситуацией на Северном Кавказе. Эта неразрывная связь продолжается и после того, как 8 месяцев назад вступил в силу президентский указ, возвращающий выборность. Тогда политики и эксперты заговорили о реформе регионального управления, поскольку 14 октября 2012 года в единый день голосования прошли выборы губернаторов в пяти субъектах РФ. Однако выводы о некоей реформе оказались поспешными. Как это часто бывает в постсоветской практике, корректировки правил игры начались уже после начала самой игры. И снова Северный Кавказ выступил как повод. Спикер парламента Северной Осетии Алексей Мачнев, выступая на Совете законодателей 13 декабря 2012 года, заявил, что в условиях северокавказских реалий возвращение прямых выборов таит в себе опасности и что есть резоны остановиться на избрании глав регионов законодательными органами субъектов РФ из числа кандидатов от политических партий, представленных в них. Тогда же президент Владимир Путин отреагировал на инициативу Мачнева следующим образом. Он признал, что прямые выборы «востребованы обществом», но при этом признал необходимость изучить предложение представителя Северной Осетии и обсудить «специфику» формирования региональной власти в различных субъектах страны. Промежуточным итогом этой дискуссии стало первое чтение в Государственной думе РФ 23 января 2013 года, в ходе которого депутаты одобрили новеллы, позволяющие регионам (то есть фактически региональным элитам) самим определять, нужны им или нет прямые выборы. Кстати сказать, незадолго до законодательного рассмотрения поправок к едва начавшейся реформе в интервью «Коммерсанту» жесткую оценку прямым выборам дал глава Ингушетии Юнус-бек Евкуров. Менее заметными оказались тезисы руководителя Дагестана Магомедсалама Магомедова, который как раз не исключил возможность всенародных выборов в самом крупном и многонаселенном северокавказском субъекте РФ. Они оказались вытеснены слухами о его возможной отставке, которые, впрочем, некоторые наблюдатели напрямую связали с излишним «демократизмом» дагестанского лидера. Как бы то ни было, а на этот факт стоило бы обратить внимание, поскольку именно Дагестан рассматривается, как некий классический случай для обоснования невозможности прямого избрания глав регионов на Северном Кавказе.

Думское голосование снова подстегнуло дискуссию о региональной многоукладности в России и роли Северного Кавказа в обеспечении стабильности или сдерживании электоральной демократии в стране. Как это часто бывает в схожих ситуациях спор пошел не столько о содержательных, сколько о символических вещах, а Северный Кавказ в очередной раз предстал в СМИ в своем «ориенталистском» обличии (как некий имманентно существующий единый регион, существующий вне общероссийского контекста). Снова на головы читателей оказались выброшены десятки и сотни стереотипов и искусственно сконструированных противопоставлений. Попробуем разобрать наиболее важные, с нашей точки зрения.

Первый тезис адресуется тем, кто, обосновывая недопустимость выборов глав регионов северокавказских республик, ссылается на потенциальную нестабильность. И в самом деле, ситуация в этой части страны демонстрирует немало поводов для беспокойства. В 2012 году 1225 человек стали жертвами вооруженного насилия в регионе (700 из них погибли). В Дагестане эта цифра составляет 695 человек (405 убитых), в Ингушетии – 167 (84 убитых), в Чечне – 174 (82 убитых), Кабардино-Балкарии -156 (105 убитых). При этом и в Дагестане, и в Ингушетии количество жертв по сравнению с 2011 годом увеличилось, а в Чечне и в Кабардино-Балкарии отмечено незначительное уменьшение. Заметим, все это происходит без прямых выборов глав регионов. И прямые выборы не проводятся уже восемь с лишним лет. Но после 2004 года в российской истории было немало громких терактов, таких, как атака на Нальчик (октябрь 2005 года), покушение на главу Ингушетии Юнус-бека Евкурова (июнь 2009), террористические акты в Кизляре, Владикавказе, Ставрополе (2010), не говоря уже о взрывах в московском метро и в аэропорту Домодедово. Стоит отметить, что помимо Северного Кавказа немало признаков дестабилизации наблюдается и в Поволжье. Этот регион в последние годы все чаще стало попадать в топы информационных агентств из-за сообщений о распространении радикальных исламистских воззрений, терроризме и спецоперациях. В октябре 2012 года канун мусульманского праздника Курбан-байрам ФСБ России заявила о предотвращении масштабного террористического акта на территории Татарстана. За день до этого заявления в Казани был введен режим КТО и проведена спецоперация против экстремистов, подозреваемых в убийстве известного историка и богослова Валиуллы Якупова и покушении на муфтия Татарстана Илдуса Файзова (этот теракт случился 19 июля 2012 года). Список терактов и диверсий можно было бы продолжать, но намного важнее зафиксировать вывод: отмена выборов не принесла ни на Кавказ, ни в Поволжье, ни в Россию в целом большей стабильности и предсказуемости, а впереди страну ждут Универсиада в Казани, Олимпиада в Сочи, чемпионат мира по футболу. Все эти события связаны с немалыми рисками для безопасности.

Добавим к этому, что выборы в истории постсоветского Северного Кавказа неоднократно имели место быть. Это не нечто неведомое и незнакомое. В большинстве случаев они не привели к коллапсу безопасности, хотя проходили в непростых условиях (это особенно касается выборов в КБР в 1992 году и в КЧР в 1999). При этом, фокусируясь на опасной кампании 1999 года, упускается из виду, что в 2003 году в той же КЧР черкесские «группы» влияния вполне нормально работали с карачаевскими претендентами и этнический фактор не играл определяющей роли. Заметим, что республиканские особенности вполне нормально вплетались и сосуществовали с выборными реалиями (например, за черкесами был де-факто закреплен пост премьер-министра в КЧР).

Вернемся снова к «классическому примеру»- Дагестану. Про его особенности сегодня не говорит и не пишет только ленивый человек. При этом упускается из виду, что система единоначалия (институт главы республики) была инициирована Москвой. И это, несмотря на то, что в ходе трех республиканских референдумов (28 июля 1992 года, 12 декабря 1993 года и 7 марта 1999 года) жители Дагестана высказывались против президентской модели (соответственно 87,9%, 68,1 % и 74,8%). Но именно Кремль, «приводя в соответствие» региональное законодательство, привел дело к упразднению Госсовета и принципа этнического квотирования, который, правда, в несколько видоизмененном виде был сохранен и после введения института регионального руководителя. История не знает сослагательного наклонения, но не случись Беслана Дагестан прошел бы первые выборы президента в 2006 году.

Однако упрощенной и благостной картинки от практики выборов не должно. Отсюда следует второй тезис. Наивно надеяться на то, что возвращение к прямым выборам быстро приведет Северный Кавказ к стабильности, а ее власти к открытости. И дело здесь не только и не столько в имеющихся этнических и религиозных конфликтах и латентных проблемах. Как мы уже писали выше, республики региона не раз и не два переживали выборы (глав регионов, парламентов, многочисленные референдумы). Но все это не привело к формированию федерализма и демократии, не избавило регион от таких пороков, как неформальные связи, экстремизм, религиозный и этнический радикализм. В этой связи следует понять, что проблема выстраивания управления Северным Кавказом не сводится к выбору модели формирования региональной власти, будь то выборы, назначение, квотирование. Это – лишь инструмент. И при выборах, и при отсутствии избрания региональных руководителей система не будет качественно работать, если в основе ее будет модель «аутсорсингового суверенитета», при которой Москва передоверяет значительную часть государственного управления внешне лояльным региональным элитам. Не участвуя при этом в решении таких фундаментальных проблем региона, как поземельные отношения, трудовая миграция (внутри республик, в соседние регионы и в центр России), судебная система. Между тем, этой модели Москва следовала и до 2004 года, и после этого. Кремль мог способствовать персональным заменам того иного обитателя кавказских политических олимпов, но саму систему «аутсорсингового суверенитета» при этом не трогал. В результате годами создавался вакуум официальной власти, который заполняли либо радикальные группы (которые нередко выполняют функции суда и правопорядка, подменяя собою власть), либо различные лоббистские структуры. Чьи интересы пересекаются настолько, что иногда трудно отличить представителя властных структур и противника государства.

В последние годы центральная власть стремится потушить «кавказский пожар» массированными финансовыми вливаниями. Так в канун нового года правительство РФ утвердило Госпрограмму развития СКФО (Северо-Кавказского федерального округа) до 2025 года, имеющую общую стоимость в 2, 55 триллиона рублей (10%- бюджетные средства, а 90%- инвестиции). На первый взгляд, проект, продвигающий в качестве приоритетов создание новых предприятий (а значит и новые рабочие места) и социальных объектов, чрезвычайно востребован, ибо без модернизации всей инфраструктуры региона трудно ожидать позитивных изменений и создания альтернатив нынешней политической турбулентности. Однако, как справедливо отмечает известный эксперт Константин Казенин, «одобряя и пропагандируя создание новых производственных мощностей или, например, туристических объектов на Северном Кавказе, федеральный центр практически не обозначает своей позиции по «очагам предпринимательства», сложившимся там независимо от каких-либо госпрограмм. Последний опыт крупных северокавказских строек позволяет ужесточить диагноз: игнорирование интересов местного бизнеса и местных сообществ в ходе реализации федеральных проектов в СКФО чревато весьма серьезными конфликтами. И программа, по замыслу нацеленная на умиротворение Кавказа, рискует обернуться новым источником нестабильности». Встает вопрос почему? Ответ на него лежит на поверхности. Это происходит потому, что центр не привык вникать в детали и нюансы регионального развития. Он не хочет и не умеет ориентироваться на развитие, главная цель для него – удержание по принципу «не было бы хуже». Но такая стагнационная установка не дает возможности для появления действующей альтернативы имеющемуся выбору между этнократией, исламским радикализмом и клановой приватизацией власти. Москве намного проще передать средства для освоения «доверенным людям», чем втягиваться в тяжелую каждодневную неблагодарную работу по всесторонней интеграции Северного Кавказа в общероссийские процессы. Фактически вся реакция Москвы на события на Кавказе сводится лишь к ответу на экстремистские и террористические выступления, но не на профилактику их и не на трансформацию социальной реальности. Но новая реальность невозможна без того, что Константин Казенин называет формирования «программ лояльности» для местного населения, а это, в свою очередь, невозможно без качественной судебной системы и государственного (а не коррупционного) контроля над расходованием («освоением») бюджетных средств и такого дефицитного ресурса, как земля. Если «аутсорсинговый суверенитет», основанный на двух принципах (платим за лояльность и «мочим» за нелояльность) не будет подвергнут существенной корректировке, то даже возврат к практике прямых выборов глав республик не сыграет в развитии регионов (кстати, не только северокавказских) значительной роли. Они лишь легитимируют эту архаичную систему, станут для нее не более чем красочной оберткой. Ведь прямые выборы важны не сами по себе, как отвлеченная абстракция, а как механизм в процессе демонтажа «административного рынка», деприватизации власти и, в конечном итоге, для укрепления государственности.

Сергей Маркедонов – приглашенный научный сотрудник Центра стратегических и международных исследований, США, Вашингтон