Интернет-газета KONTINENT на Facebook Интернет-газета KONTINENT в Одноклассниках  Интернет-газета KONTINENT ВКонтакте Интернет-газета KONTINENT в Twitter
Главная / Аналитика / Хорошее правительство, плохое правительство

Хорошее правительство, плохое правительство

Случайная историческая последовательность в политическом развитии является одним из ключей, открывающим путь к хорошей форме правления

Фрэнсис Фукуяма
Фрэнсис Фукуяма

Почему кризис евро начался в Греции, оказавшейся не в состоянии контролировать свои государственные расходы в период бума до 2010 года, тогда как Германия смогла поддерживать бюджетную дисциплину? Тщательное сравнительное изучение динамики государственного строительства и модернизации государственного сектора показывает, что некоторые развитые страны (то есть страны, находящиеся за пределами стандартного порога подушевого дохода) смогли войти в XXI век, имея достаточно эффективную и некоррумпированную форму правления, тогда как другие продолжают страдать от клиентелизма, коррупции, недостаточной эффективности, а также от низкого уровня доверия как по отношению как к государственной власти, так и к обществу в более широком смысле. Если нам удастся объяснить подобные расхождения, то мы, наверное, получим возможность проникнуть в суть тех стратегий, которые современные развивающиеся страны могли бы использовать при решении проблем, связанных сегодня с коррупцией и системой патронажа.

Все общества начинали с того, что Макс Вебер называл патримониальным государствам – с системы правления, формировавшейся из числа друзей и членов семьи правителя, или из представителей элит, занимавших господствующее положение в обществе. Подобные формы правления ограничивали доступ как к политической власти, так и к экономическим возможностям для тех людей, которые нравились правителю; в то время не предпринимались попытки относится к гражданам безлично, на основе универсально применяемых правил. Современная государственная власть – то есть государственная бюрократия, которая является и безличной, и универсальной – формируется в течение продолжительного периода времени, а во многих случаях она вообще не развивается.

Нетрудно выбрать случаи, отличающиеся с точки зрения успеха или провала модернизационного процесса. В Германии основы современного государства были заложены в первые десятилетия XIX столетия. Япония создала современную бюрократию почти с нуля после того, как страна стала проводить открытую политику в период реставрации Мэйдзи. В отличие от этого, Италия и Греция так и не смогли сформировать сильное современное государство и продолжают сегодня использовать патронажную практику. Британия и Соединенные Штаты представляют собой промежуточный случай: обе страны имели патронажную систему в первой половине XIX века, или, как в случае с США, полную систему, основанную на клиентских отношениях.

Британия окончательно реформировала свою систему в 1850-е годы после публикации доклада Норткота-Тревельяна (Northcote-Trevelyan Report), тогда как США реформировали свой государственный сектор поэтапно с начала 1880-х годов до 1930-х годов.

Патримониальные государства могут быть в высокой степени стабильными. Они построены с использованием основных строительных блоков поведения человека в обществе, то есть с опорой на биологическую склонность людей ставить в более выгодное положение членов семьи и друзей, с которыми они обмениваются взаимными услугами. Элиты создают власть, используя при этом патронажные звенья, с помощью которых клиенты следуют за патроном в поисках индивидуальной выгоды. Все это подкрепляется ритуалом, религией и идеями, придающими легитимность конкретной форме правления элиты. Подобные элитные группы значительно лучше организованы, чем другие группы в обществе – особенно разрозненные и бедные крестьяне в аграрных обществах – и имеют больший доступ к оружию, а также лучшую подготовку в сфере применения насилия. По мере роста масштабов общества неформальные патронажные сети преобразуются в более формально организованные клиентские иерархии. Однако основной организующий принцип политики – взаимный альтруизм – остается тем же самым. Как только элиты, управляющие определенным  типом системы, получают политическую власть, их можно заменить другими, лучше организованными элитными группами, однако редко им на смену приходят неэлитные группы, располагающиеся ниже их в обществе. Подобные типы досовременных государств успешно сохранились в течение веков и продолжают существовать в настоящий момент в разных частях мира.

Так каким же образом государству удается осуществить переход от патримониального к современному государству? Ограниченное, как нетрудно заметить, количество выбранных здесь случаев предполагает, что существует, по крайней мере, два основных пути.

Первый возникает с помощью военного соперничества. Древний Китай, Пруссия и древняя Япония – все они прошли через продолжительные периоды борьбы со своими соседями, в ходе которых эффективная организация государства имела критическое значение для национального выживания. Военное соперничество создает значительно более мощные императивы, чем любые другие экономические стимулы: в конечном итоге, все вещи теряют свое ценность, если семья какого-то человека будет безжалостно убита в ходе войны. Необходимость создания армии смещает акцент в сторону меритократического отбора, возникает необходимость введения новых налогов и новых способов извлечения прибыли, требуется бюрократическая организация для введения налогов, а также для управления фискальным и логистическим звеньями, обеспечивающими всем необходимым солдат на поле боя, и подобная ситуация ослабляет отношения внутри элиты, поскольку приходится рекрутировать на службу людей, не входящих в нее, а иногда и доверять им командование армией.

Создании нации является ключевым фактором для успешного формирования государства, но и война также играет критически важную роль. Как только национализм как принцип утвердился во времена Французской революции, национальная идентичность начала формироваться с помощью корректировки политических границ, которые должны были отвечать существовавшим культурным, этническим и лингвистическим сообществам. Обычно в подобном случае требовался насильственный пересмотр границ, уничтожение, перемещение или насильственная ассимиляция проживавшего внутри этих границ населения.

Нет ничего нового в модернизации государства с помощью войны. Китай был первым обществом, создавшим слаженное, универсальное и обезличенное государство. Именно китайцы изобрели меритократию и ввели государственные экзамены в третьем веке до нашей эры. И мамелюки, и оттоманы создали достаточно современные формы государственной администрации с помощью того, что сегодня представляется довольно странным институтом военного рабства: детей брали в плен в других странах, отрывали их от семей, после чего они воспитывались как солдаты и администраторы.

Пруссия также чувствовала давление военного соперничества и постепенно создавала элементы современной автономной бюрократии, сохранившейся и в настоящее время. Это началось с принятого в 1660 году решения Великого Курфюрста Фридриха Вильгельма I не распускать армию после заключения Оливского мира, а иметь постоянные вооруженные силы, потребности содержания которой сделали необходимой реорганизацию всей административной структуры государства. Поражение Пруссии от Наполеона в 1806 году открыло доступ к бюрократии для представителей среднего класса в рамках реализации реформ Штайна-Гарденберга.

Формирование элиты и бюрократии, основанной на личных достоинствах чиновников, создало абсолютистскую политическую коалицию в поддержку продолжения автономного существования бюрократии. После этого при любой попытке со стороны политика или политической партии ввести в бюрократию своих назначенцев ее сторонники выражали активный протест, и политики вынуждены были отказываться от своих намерений. В Пруссии эта автономия зашла слишком далеко – настолько далеко, что демократически избранные лидеры не могли подчинить себе военную часть этой бюрократии. Бисмарк сформировал современную германскую нацию с помощью войны и начал проводить политику агрессивного национализма, которая нашла свою кульминацию в двух мировых войнах XX столетия. Черты современного государства и национальная идентичность, таким образом, были приобретены за ужасно высокую цену.

Второй путь модернизации государства проходил за счет проведения мирных политических реформ, основанных на формировании коалиции социальных групп, заинтересованных в существовании эффективного, некоррумпированного государства. Приоритетный подход к формированию подобной коалиции является процессом социально-экономической модернизации. Экономический рост подстегивает социальную мобилизацию за счет углубления процесса разделения труда. Индустриализация приводит к урбанизации, для нее требуется более высокий уровень образования, профессиональной специализации, а также целый ряд других изменений, в результате которых возникают новые социальные действующие лица, не существовавшие в аграрном обществе. Эти действующие лица не имеют больших ставок в существующей патримониальной системе, они могут либо быть кооптированы системой, либо получают возможность организовать внешнюю коалицию для изменения тех правил, по которым работает система.

Последний сценарий был реализован в Британии и в США. Обе страны провели индустриализацию на раннем этапе, и поэтому образовавшиеся группы нового среднего класса возглавили движение в поддержку реформы государственной службы, которое нашло свое законодательное выражение в реформе Норткота-Тревельяна (Northcote-Trevelyan reform), а также в  законе Пендлтона (Pendleton Act). Британский процесс реформ разворачивался значительно быстрее, чем американский, и происходило это по нескольким причинам: во-первых, британская элита была более компактной и обладала значительным контролем над процессом реформ; во-вторых, Вестминстерская система создавала значительно меньше препятствий для решительных политических действий, чем американская система сдержек и противовесов. Суды, оппозиция на уровне штатов, а также сложности в образовании четкого законодательного большинства – все это замедляло процесс реформ в Америке, тогда как в британском случае все эти факторы не играли особой роли. Самое важное отличие, однако, состояло в том, что клиентелизм глубоко укоренился в американской политике к моменту начала проведения реформ, и поэтому его было значительно сложнее искоренить.

Это подводит нас к вопросу о системе клиентелизма, а также о том, почему она обладает большей силой и получает более широкое распространение в одних странах, чем в других. Ответ, вытекающий из анализа приведенных примеров, состоит в том, что, по сути, это вопрос той последовательности, на основании которой внедряются современные институты и особенно той стадии, когда впервые открываются демократические возможности (democratic franchise). Клиентелизм, то есть предоставление голосов и политической поддержки в обмен на индивидуальные преимущества, а не на прагматичную политику, отличается от системы элитного патронажа, при которой масштабы рекрутирования на основе системы клиентелизма значительно более ограничены, а сам процесс хуже организован. Клиентелизм появляется в том случае, когда демократия возникает до того, как современное государство получает в свое распоряжение время для консолидации и превращения в автономный институт со своей собственной политической коалицией, оказывающей ему поддержку.

Клиентелизм является эффективной формой политической мобилизации в обществах с низким уровнем дохода и образования, и поэтому его лучше всего воспринимать как раннюю форму демократии. В Соединенных Штатах, Греции и Италии подобные права (franchise) стали предоставляться еще до создания современного государства: в 1830-х годах – в Соединенных Штатах, в период с 1844 года по 1864 год – в Греции и после 1946 года – в Италии. Политические партии во всех трех странах использовали свои политические бюрократии как источник доходов для политических клиентов, и при этом катастрофические последствия для возможностей государства были легко предсказуемы. Принципом эффективного правления является меритократия, принципом демократии является народное участие. Можно сделать так, чтобы эти два принципа работали вместе, однако между ними всегда существует скрытая напряженность.

Взаимодействие между различными измерениями развития являются, конечно же, значительно более сложными, чем в данном случае, и их можно проиллюстрировать с помощью представленных на следующей странице данных.

Рисунок 1 демонстрирует путь развития Пруссии/Германии. Пруссия начала создавать сильное государство, руководствуясь соображениями, которые не имели ничего общего с экономическим развитием; скорее, это было необходимо для национального выживания (пунктирная линия, связывающая создание государства и подотчетность показывает, что воздействие первого процесса на последний было негативным). Хотя процесс создания государства происходил в условиях абсолютистского правления, он, тем не менее, оказывал позитивное воздействие на правовую систему. Бюрократия управляла с помощью законов, тогда как государство не признавало принцип демократической подотчетности, а его суверенность все более основывалась на представлении о том, что бюрократия является хранителем государственного интереса.

Комбинация концепции современного государства с принципом господства права подготовила основу для  экономического роста, который начался примерно в середине XIX столетия. Историк экономики Александр Гершенкрон (Alexander Gerschenkron) заметил, что в поздно развившейся Германии государство играло значительно большую роль в поддержке  экономического роста, чем в Англии. Столь же важным был и тот факт, что в Германии существовало высокоэффективное государство к моменту начала процесса индустриализации. Поэтому экономический рост привел к появлению рабочего класса и его мобилизации под знаменами германской социал-демократии. Германский путь к либеральной демократии проходил через войну, революцию и репрессии в начале XX столетия.

Раннее формирование сильного и автономного государства имело весьма негативное воздействие на демократическую подотчетность, что способствовало вовлечению этой страны в первую мировую войну, а затем привело к разрушению Веймарской демократии. Полностью институционализированная либеральная демократия появилась там только после создания Федеральной Республики в 1949 году.

Соединенные Штаты двигались совершенно иным путем к политической модернизации. Они унаследовали от Британии прочную систему правопорядка в форме Общего права (Common Law), то есть такого института, который существовал во всех колониях задолго до прихода демократии. Верховенство закона с его сильной защитой прав частной собственности заложило основы для быстрого экономического развития в XIX столетии. Однако введение на ранней стадии всеобщего избирательного права для белых мужчин, несомненно, имело негативное воздействие на процесс создания государства в Америке, поскольку в результате клиентелизм распространился почти на всех уровнях управления (пунктирная линия на Рисунке 2). Тем не менее, экономический рост способствовал созданию новых социальных групп, мобилизованных гражданским обществом и ставших новыми фракциями внутри существовавших политических партий. Поддерживавшая реформы коалиция в тот момент возглавила движение, направленное на модернизацию американского государства.

И, наконец, Рисунок 3 иллюстрирует путь Греции/южной Италии. Точкой входа для развития не был ни  процесс создания государства, ни экономический рост; скорее, эту роль выполнила социальная мобилизация (ее можно также описать как модернизацию без развития) и ранняя демократизация. Слабость капиталистической экономики и отсутствие возможностей сделали на раннем этапе государство объектом захвата – сначала это сделали элитные социальные группировки, а затем, по мере углубления демократии, массовые политические партии. Масштабный клиентелизм ослаблял возможности государства, которое, в свою очередь, ограничивало перспективы экономического роста (пунктирные линии).

Коррупция и средний класс

В Британии и Америке экономическая модернизация подстегивала социальную мобилизацию, которая, в свою очередь, создавала условия для уничтожения патронажа и клиентелизма. В обеих странах именно группы среднего класса пытались покончить с патронажной системой. Некоторые люди могут прийти к выводу о том, что  социально-экономическая модернизация и образование среднего класса сами по себе создают современное государство. Однако подобная точка зрения опровергается событиями в Греции и Италии – эти два общества являются богатыми и современными, но в них продолжает практиковаться клиентелизм. Не существует автоматического механизма, способного произвести полноценное современное государство, потому что целый ряд других факторов необходим для объяснения результата.

Одним из этих фактором является качество экономического роста. Индустриализация наступила поздно как в Греции, так и на юге Италии, тогда как процесс урбанизации там сильно отличался от того, что происходило в Британии и в Соединенных Штатах. В двух последних новые группы занятости и социальные отношения были порождены индустриализацией; в Греции и на юге Италии сельское население просто переместилось в города, принося туда с собой деревенские обычаи и свой образ жизни. В процветающей капиталистической экономике личные интересы человека лучше всего удовлетворяются через реализацию масштабной государственной политики, включая низкие налоговые ставки, различные формы регулирования, а также единообразные стандарты для внутренней и внешней торговли. Когда Gemeinschaft (в переводе с немецкого – сообщество, социальные отношение – прим. перев.) сохраняется в нетронутом виде за счет рурализации городов, то, наоборот, значительно легче в такой ситуации сохранить характерные для клиентелизма формы социальной организации. Индивидуальное вознаграждение, составляющее суть клиентелизма, значит больше, чем проводимая политика.

Во-вторых, не существует гарантии того, что представители среднего класса поддержат реформаторскую коалицию, настроенную против клиентелизма. Даже внутри Соединенных Штатов не все новые социальные действующие лица, появившиеся в результате индустриализации, присоединились к Прогрессивному движению (Progressive movement). Железные дороги придумали, каким образом использовать существовавшую патронажную систему для своей собственной выгоды; во многих случаях именно  клиенты  железных дорог – торговцы, грузоотправители и фермеры – первыми выступали против того, что они воспринимали как удобные отношения между железными дорогами и политиками. В определенном смысле имела место гонка между недавно организованными интересами среднего класса, выступавшего против патронажа, и существовавшими городскими партийными объединениями, пытавшимися заручиться поддержкой таких новых социальных групп как недавние иммигранты.

В Греции и в Италии гонка с целью рекрутирования в реформаторскую коалицию представителей среднего класса была проиграна, по сути, еще до того, как она началась. В Италии существовал сильный реформистский средний класс на севере, который мог бы возглавить коалицию и попытаться изменить природу политики на юге. Однако эти группировки посчитали подобную работу слишком амбиционной с учетом слабости существовавшего государства; было легче гарантировать мир и стабильность, используя местные элиты и их клиентские цепочки. В обоих местах в меньшей степени поддерживавшие клиентелизм группы находились на крайне левом крыле – это были греческие и итальянские коммунисты. Однако программы обеих этих партий предусматривали низвержение демократической политической системы в целом, и поэтому против них активно выступали внешние силы, включая Британию и Соединенные Штаты (в Италии коммунистам удалось прийти к власти на местном уровне – в Турине и Болонье, и было принято считать, что они создают относительно чистые и эффективные муниципальные правительства). Хотя прогрессисты в Соединенных Штатах также склонялись к левым политическим взглядам, они были сильно заинтересованы в сохранении существовавшей американской системы и поэтому имели значительно лучшие шансы получить власть на национальном уровне.

В-третьих, культурные факторы способны объяснить различия в результатах между Германией, Британией и Америкой с одной стороны, и Грецией и Италией – с другой. Личный интерес объясняет только часть причин того, почему различные социальные группы выступают в поддержку изменений, но он не учитывает высокую степень морализма, который часто сопровождает такого рода движения. В каждой из названных стран отдельные лидеры реформаторских движений были мотивированы личной религиозностью. К ним относится Великий Курфюрст Фридрих Вильгельм I Прусский, кальвинизм которого способствовал притоку в страну его единоверцев из заграницы, а также предоставил в его распоряжение дисциплинарную концепцию строгого и морального общества, руководимого честным государством. Кальвинизм распространился и в Голландии, в стране, накопившей огромные богатства и власть в XVII столетии после обретения независимости от католической Испании. Еще задолго до гражданской войны в Англии пуританизм стал важным стимулом реформ, и он продолжал определять  поведение представителей нового среднего класса в XIX столетии. То же самое можно сказать о представителях верхушки реформаторов Прогрессивной эры в Америке в конце XIX века, которые считали, что не только политические боссы и патронажные политики мешают людям зарабатывать деньги. Они были возмущены в моральном плане тем, что государственные должности использовались в частных интересах. Хотя американцы могут и не доверять государственной власти, они, вместе с тем, полагают, что их демократическое правительство глубоко легитимно и что манипуляции демократическими интересами со стороны интересов богатых людей и коррумпированных политиков является покушением самих демократических принципов. Такие лидеры, как Гиффорд Пинчот (Gifford Pinchot), один из пионеров лесной отрасли в Америке, были движимы своего рода протестантской религиозностью, которая затем почти полностью исчезла из современной американской публичной жизни.

Если ставить лояльность по отношению к государству выше лояльности по отношению к семье, религии или племени, то это требует более широкого радиуса доверия и социального капитала. Британия и Соединенные Штаты являются традиционными обществами, и они хорошо обеспечены и тем, и другим – по крайней мере, в сравнении с Грецией или югом Италии. Невозможно создать социальные движения, если люди не имеют мотивации для вступления в организации гражданского общества, и они не будут вдохновлены, если только не будет присутствовать некий идеал гражданской ответственности в отношении более крупного сообщества, существующего среди их сограждан.

Источники социального капитала в Британии и в Соединенных Штатах были разными. Британия была вынуждена иметь дело с упомянутой выше особой формой протестантизма, укоренившейся в обеих странах, и поддерживала низовые организации религиозной жизни, которые не зависели от централизованных и иерархичных институтов. Однако второй источник имел отношение к сильной национальной идентичности, сформированной вокруг институтов, — в случае с Британией это было общее право, парламент и монархия, а в случае с Америкой речь шла о тех же самых традициях общего права и демократических институтах, вытекавших из Конституции. В 19-ом веке государство в обеих странах воспринималось как легитимное выражение национального суверенитета и как объект значительной лояльности.

Греки и итальянцы всегда имели более смешанное чувство национальной идентичности. Греческое общество было весьма гомогенным в этническом, культурном и религиозном отношении, однако греческое государство часто рассматривалось как инструмент в руках иностранных держав и считалось нелегитимным. Поэтому лояльность была ограниченной и распространялась на узкий семейный круг, тогда как к государству жители страны относились с подозрением.

Италия, особенно на юге, также была ареной действий различных иностранцев, настраивавших одних итальянцев против других. Объединенная страна, появившаяся после 1861 года, включала в себя регионы с очень разными культурами и уровнями развития, и там так и не появилась централизованная политическая сила, которая была бы способна ассимилировать юг и приблизить его к северу. И сегодня региональная лояльность оказывается сильнее национальной идентичности, о чем свидетельствует само существовании партии «Лига Севера». На юге страны появлялись люди, вдохновляемые сильным чувством гражданского долга, такие как Альберто далла Кьеза (Alberto dalla Chiesa) и Джованни Фальконе (Giovanni Falcone). В городах севера существуют также остатки сильных итальянских гражданских республиканских традиций. Однако особенно на юге Италии (Mezzogiorno) отсутствие легитимных государственных институтов сужало сферу доверия, ограничивая ее друзьям и членами семьи, и эта тенденция затем была институционализирована с помощью таких организаций, как мафия.

Прежде чем американцы, британцы или немцы слишком загордятся своей собственной политической системой, следует отметить, что проблема патримониализма окончательно не была решена ни в одной политической системе. Опора на друзей и семью является режимом по умолчанию человеческого общежития, и это качество будет постоянно возвращаться в различных формах при отсутствии мощных стимулов для иного типа поведения. Современное обезличенное государство заставляет нас действовать таким образом, который находится в состоянии глубокого конфликта с нашей собственной природой, и поэтому постоянно существует риск разрушения и скатывания назад. Элиты в любом обществе пытаются использовать имеющийся у них преимущественный доступ к политической системе для того, чтобы еще больше укрепить свои позиции, позиции своей семьи и своих друзей, если только им открыто не противодействуют другие организованные силы в данной политической системе.

Это в большей мере относится к развитым либеральным демократиям, чем к другим формам политического устройства. Реформы Прогрессивной эры в Соединенных Штатах уничтожили одну конкретную форму клиентелизма – способность политических партий сохранять поддержку избирателей с помощью распределения должностей в бюрократиях на федеральном, региональном и местном уровне. Вместе с тем она не покончила с практикой распределения других видов поощрений для своих политических сторонников – таких как субсидии, налоговые льготы и другие виды привилегий. Одним из серьезных вопросов американской политики в последние годы, вызывающим определенное беспокойство, является влияние групп интересов, способных на самом деле подкупать политиков с помощью пожертвований на проведение их кампаний, а также с помощью лоббистской деятельности. Большая часть подобных действий являются совершенно законными, и это означает, что Соединенные Штаты создали новую систему клиентелизма, только она применяется в значительно большим масштабах, и при этом речь идет об огромных суммах денег.

И это не только американская проблема. Япония, как уже было отмечено, имеет традиции сильной, автономной бюрократии, и места в этой бюрократии никогда не были там коррупционной валютой. С другой стороны, бюджетные привилегии в течение многих десятилетий были валютой так называемой денежной политики в Японии, и при этом японская Либерально-демократическая партия поддерживала свою гегемонию с помощью искусного распределения политических кормушек. Способность японских групп интересов, в том числе электроэнергетической отрасли, держать под контролем регуляторов, стала очевидной во время кризиса, охватившего страну после землетрясения в провинции Тохоку и ядерной катастрофы в Фукусиме.

Дать войне шанс?

Военное соперничество во многих случаях служило  важным стимулом модернизации государства, однако само по себе оно не является ни достаточным, ни необходимым условием для достижения этой цели. Без труда можно привести успешные случаи, однако некоторые наблюдатели указали на то, что продолжительное военное соперничество в других частях мира не способствовало появлению современных государств. Подобное замечание справедливо в отношении племен Папуа-Новой Гвинеи и других частей Меланезии, воевавших между собой в течение 40 тысяч лет, и, тем не менее, так и не сумевших достичь даже форм организации предгосударственного уровня до прихода европейских колонизаторов. Эти замечания в основном верны и в отношении Латинской Америки, где войны закончились, тогда как патримониальные элиты сохранили свою власть. Очевидно, что существуют и другие условия, в том числи физическая география, классовая структура общества, идеология, которые в комбинации с войной способствовали созданию современных государств в Азии и в Европе, но не других местах.

Другие страны, напротив, создали современные государства, лишенные патримониальных отношений, без военного соперничества. В то время как Швеция и Дания участвовали в большом количестве войн в начале современного периода, их соседи Норвегия, Финляндия и Исландия не вели войн, и, тем не менее, все они имеют сегодня сходные формы правления. Корея была жертвой внешней агрессии, оккупации и насилия, начиная с конца XIX века и до окончания корейской войны и, тем не менее, она имеет бюрократическую систему, равную по качеству японской, и то же самое можно сказать о бывшей британской колонии Сингапуре. Канада, Австралия и Новая Зеландия имеют современные, лишенные клиентелизма государства, хотя они никогда не были милитаристскими странами наподобие Пруссии или Японии.

Во многих такого рода случаях высококачественная форма правления явилась результатом прямого колониального наследия (Норвегия получила независимость от Дании в 1813 году, Исландия – в 1874 году, а Канада отделилась от Британии в 1867 году). В других государствах это произошло благодаря сознательному копированию других моделей. Сингапур и Малайзия создали эффективные современные формы правления, по сути, с нуля – из материалов, которые первоначально не казались многообещающими, и сделано это было в ответ на  образовавшиеся вызовы со стороны левых сил, активизировавших свою деятельность в разных частях Юго-Восточной Азии.

Приведенные наблюдения имеют важные последствия для настоящего времени. Эдвард Люттвак (Edward Luttwak) однажды полушутя заявил, что международное сообщество должно «дать войне шанс» в таких зонах существования слабых государств, как страны Африки, расположенные к югу от Сахары. Современные европейские государства, по его мнению, формировались в течение веков в ходе безжалостных военных конфликтов, тогда как Африке с ее иррациональными государственными границами колониальной эпохи не было позволено решить свои проблемы подобным образом. Государства там не создали ни сильной бюрократии, ни полной национальной идентичности.

Никто не желает кому-то другому пережить насильственный опыт Европы, и, тем не менее, нельзя сказать определенно, что даже пара веков конфликтов смогу создать сильные государства в других частях мира. Почему так сложилось, и какие альтернативные подходы могут  быть использованы при создании государств в Африке? Для ответа на эти вопросы следует обратиться к наследию колониализма. С другой стороны, то обстоятельство, что другие государства создали современные формы правления без войны, свидетельствует о том, что развивающиеся государства сегодня имеют возможность выбрать похожий мирный путь.

Тот факт, что раннее установление демократии стимулирует клиентелизм, и что сегодняшние сильные государства сложились еще до наступления демократии, может также свидетельствовать о том, что современные развивающиеся государства должны попытаться пройти путь в той же последовательности. Самюэль Хантингтон (Samuel Huntington) пришел именно к этому выводу в своей работе «Политический порядок в меняющихся обществах» (Political Order in Changing Societies). Он предположил, что обществам необходим порядок, прежде чем им понадобится демократия и что им будет лучше, если они выберут авторитарный переход к полностью модернизированной политической и экономической системе – такой вариант для них предпочтительнее, чем попытка среду запрыгнуть в демократию.  Хантингтон восхвалял существующие коммунистические режимы не только за их способность расширить политическое участие и проложить путь к экономическому росту, он также положительно отзывался о системе, созданной в Мексике Институциональной Революционной партией (Partido Revolucionario Institucional), которая правила страной с 1940 года по 2000 год и вернулась к власти в 2013 году. Институциональная революционная партия создала поразительно устойчивый политический порядок, заменивший перевороты, военных диктаторов и насильственные социальные конфликты, которые были характерными для первого века существования Мексики как государства, однако это произошло за счет уступок в области демократии и экономической жизнеспособности. Фарид Закария (Fareed Zakaria), ученик Хантингтона, выдвинул сходный аргумент относительно важности последовательности, делая при этом акцент не столько на политическом порядке как таковом, сколько на либеральном принципе господства права как необходимом первом шаге еще до установления демократии.

Хотя подобный аргумент, как представляется, логически вытекает из целой серии случаев, он не является хорошим гидом в области политики в настоящий момент. Вполне можно говорить о том, что общества должны сначала создать сильную, автономную бюрократию в стиле Макса Вебера или установить господство права с независимыми судами и хорошо подготовленными судьями. Но проблема в том, что это не так легко сделать, если речь идет об институциональном строительстве. Институты часто предопределяются историческим наследием или формируются внешними силами. Многие бедные общества в развивающемся мире смогли создать авторитарные государства, которые оставались у власти с помощью комбинации репрессий и кооптации. Но мало кому удалось создать нечто похожее на китайский мандаринат или на германское Rechtsstaat (правовое государство – прим. перев.), в котором авторитарное право воплощается в высоко институционализированной бюрократии и  действует с помощью четко сформулированных правил. Многие современные авторитарные государства отличает существование системы патронажа и высокий уровень коррупции. Единственными странами, которым удалось близко подойти к необходимому рубежу, являются монархии Персидского залива, а также Сингапур, однако их характерные особенности осложняют возможность копирования их пути другими государствами. Есть ли смысл в сложившейся ситуации откладывать демократизацию, если альтернативой является безжалостная и/или коррумпированная и некомпетентная диктатура?

Окончательным аргументом при решении вопроса о том, почему сознательные усилия в области последовательности введения политических институтов является проблематичным, лежат в области морали и нормативности. Сама по себе подотчетность в  виде периодических свободных и честных выборов является хорошей вещью, если не считать возможное воздействие на качество управления или экономический рост. Право на политическое участие обеспечивает признание моральной личности гражданина, и использование этого права обеспечивает человеку определенную степень участия в совместной жизни сообщества. Гражданин может принять решение, не имея достаточной информации, или просто принять плохое решение, однако само по себе использование права политического выбора является важной частью человеческого прогресса. Это не только мое частное мнение – во всем мире большие массы людей сегодня мобилизованы для защиты своего права политического участия. «Арабская весна» 2011 года является последней демонстрацией силы демократии в той части мира, где, по мнению многих, существовала культура принятия диктатуры.

В таких странах, как Пруссия и Британия, которые, на самом деле, испытали последовательное введение современных политических институтов, предыдущими недемократическими режимами были традиционные монархии, имевшие свои собственные источники легитимности. Этого нельзя сказать о значительном большинстве авторитарных государств, появившихся после эпохи колониализма в XX столетии, которые были образованы в результате военных переворотов или захвата власти элитами. Наиболее стабильные среди них – Сингапур и Китай – поддерживали свою легитимность с помощью хороших экономических показателей, однако им не хватало ясных источников поддержки, как это было у династии Гогенцоллернов.

Так или иначе, большинство современных развивающихся стран не имеют реалистического варианта с использованием последовательности в своем развитии и, как и Соединенные Штаты, они вынуждены создавать сильные государства в контексте демократической политической системы. Вот почему опыт Америки в период Прогрессивной эры представляется особенно важным. Ни одно государство сегодня не имеет реальной возможности скопировать опыт Пруссии и создать сильное государство в результате  полутора веков ведения боевых действий. С другой стороны, можно представить себе группы гражданского общества и политических лидеров в демократических странах, которые образуют реформистские коалиции, настаивают на проведение реформ в государственном секторе и требуют положить конец масштабной коррупции. Американский опыт показывает, что создание государства – это прежде всего политический акт. Структура современного государства может быть уточнена определенными формальными правилами (например, отбором чиновников на основе их достоинств, а не с учетом их связей), однако применение на практике подобных правил неизбежно затрагивает интересы некоторых влиятельных политических фигур, получающих выгоду от существующего статус-кво. Поэтому реформы требуют удаления подобных людей, а также работы с их окружением и организации новых социальных сил, которые будут получать выгоду от более чистой и более эффективной формы правления.

Создание государства – непростая работа, и требуется немало времени для того, чтобы ее завершить. Ликвидация патронажа на федеральном уровне заняла более 40 лет – от Закона Пендлтона до Нового курса. В Нью-Йорке, в Чикаго и в других городах определенные политические механизмы и патронаж просуществовали до 1960-х годов. Однако американская политическая система создает высокие барьеры при проведении реформ, и так происходит не во всех странах. Во многих случаях страны могут использовать такие внешние кризисы, как финансовые обвалы, природные катастрофы или военные угрозы для ускорения этого процесса. Однако существует очень мало исторических прецедентов подобного типа политической модернизации, проведенной в короткий период времени.

Создание государства в Греции было особенно сложным из-за роли внешних сил. В Греции в течение многих веков правили турки, иностранцы помогли этой стране добиться независимости, они навязали стране Оттона Баварского в качестве первого короля вновь созданного государства, они попытались разрушить процесс модернизации политической системы и продолжали вмешиваться для того, чтобы помочь таким внутренним группам как греческие коммунисты или помешать им. Все это ослабляло легитимность греческих правительств, повышало недоверие к государству, и в конечном счете попытка создать полностью модернизированную политическую систему закончилась провалом. В какой-то мере борьба между Европейским союзом, Международным валютным фондом и правительством Греции по поводу финансового кризиса в начале XXI века представляет собой всего лишь новую главу в продолжающейся истории.

Греция служит примером попыток трансплантировать современные политические институты из одной части мира в другую. Процесс глобализации, по сути, начался с момента великих путешествий европейцев, их открытий в XV веке и наступления эпохи колониализма, в результате которой целые регионы неожиданным образом оказались в контакте друг с другом. Соприкосновение туземных обществ в разных концах земного шара с западной культурой и институтами имело глубокие и часто смертельные последствия. Это также означало, что политическое развитие больше уже никогда не будет процессом, происходящим преимущественно внутри одного региона или общества. Иностранные модели будут насильственно вводиться или добровольно приниматься местными жителями, и при этом условия для институционального развития будут оставаться весьма разными. Почему этот процесс проходил лучше в одних частях мира, чем в других? Еще один очень хороший и важный вопрос.

ФрэнсисФукуяма (Francis Fukuyama)
(«The American Interest», США)
inosmi.ru

Понравился материал?
Присоединяйтесь к нам в социальных сетях:

Интернет-газета КОНТИНЕНТ на Facebook Интернет-газета КОНТИНЕНТ ВКонтакте Интернет-газета КОНТИНЕНТ в Одноклассниках
Яндекс.Метрика